试论农村公共产品供给体制：现状、问题与改革

" 〔内容提要〕 我国现行的农村公共产品供给体制是在人民公社时期公共产品供给体制的基础上形成的，其基本特征是公共产品供给的制度外筹资机制和自上而下的公共产品供给决策机制。随着农村经济社会环境的变迁，这种体制暴露出了公共产品供给效率低下、地区间公共产品供给不平衡等问题，影响了农村经济和社会发展。因此，应该积极探索新的改革方案，重构统

一、规范和公平的农村公共产品供给体制，具体包括建立充分体现农民需求的自上而下的公共产品供给决策体制；明确各级政府的财政职能，建立针对农村公共产品供给的转移支付制度；鼓励企业和私人参与公共产品供给，建立多元化的供给主体结构及加强对公共资源使用的监督，在公共产品供给中引入竞争机制等。

近年来，“三农”（农业、农民、农村）问题成为我国经济社会发展中迫切需要解决的一个问题，尤其是农民负担过重问题，几乎到了非解决不可的地步。为了解决“三农”问题，特别是农民负担问题，从中央到地方，从官员到学者都做了不少探索和努力，但是效果却总是不尽人意。如2001年在安徽启动的农村税费改革，尽管减轻了农民负担，但造成了县、乡政府可支配财政收入的剧减，并导致了政府提供公共产品和公共服务能力的下降①。究其原因，在于这些努力没有触及问题的实质，即对现行农村公共产品供给体制进行改革和重构。

一、我国现行的农村公共产品供给体制

我国现行的农村公共产品供给体制是在继承人民公社时期制度框架的基础上形成的。在政社合一的人民公社制度下，无论是生产队、生产大队还是公社本身，都具有政权实体和经济组织的双重身份。在该制度下，农村的基本生产资料都归集体所有，农村的公共产品供给由集体统一组织和安排，农民仅仅是集体组织内的劳动者。由于制度内通过税收手段筹集到的公共财源非常有限，并且只限于公社本级，因而，造成了制度内公共产品供给①的不足。人民公社及生产队正常运转所需的公共产品不得不主要依靠制度外筹资供给。制度外筹集公共产品供给资源是与人民公社的分配制度密切相关的。当时的分配制度是工分制，即集体组织在扣除了各项费用之后将剩余部分以工分为权数分配给组织成员。在工分制下，制度外公共产品供给的成本分摊按物质成本和人力成本两种形式进行：物质成本由公积金、公益金和管理费用支付，这三部分在集体组织分配工分以前就已经扣除，从这一角度来讲，公社所提供的制度外公共产品对社员个人而言是一个外生变量，决定制度外公共产品供给水平的主要因素是政府的指令：供给公共产品所耗费的人力成本则以增加总工分数，从而降低工分值的方式弥补。其中，大量使用劳动力，用人力成本替代物质成本是公社时期制度外公共产品生产的最显著特征②。主要原因是在工分制条件下，工分总量的增加几乎不受到约束，相对于其它资源来讲，工分是一种“取之不尽，用之不竭”的资源。1983年废除人民公社制度后，实行家庭联产承包经营责任制。在这种制度下，农村的基本经营单位和核算单位发生了变化，农民不再是纯粹的集体经济组织中的生产者，而是具有相对独立性的生产经营者，拥有独立的生产经营权、劳动自主权和剩余索取权，这种变化导致了农村公共分配关系的变革。这种农作制度由集体化农业组织向非集体化农业组织的变迁使得人民公社时期农村公共产品供给机制失去了存在的基础，因此，要求对农村公共产品供给体制做出相应调整。但是，由于缺乏系统的理论指导和制度设计，使得农村公共产品供给体制的变迁落后于农村公共分配关系的变革。家庭联产承包经营责任制度的施行并没有给诸如农业基础设施，农村基础教育以及农村公益事业等公共产品供给提供有效的制度安排。从现行农村公共产品供给体制的运行过程来看，其仍然是公社时期供给体制的延续。具体来讲，现行体制包括以下两种机制：

（一）公共产品供给的制度外筹资机制 村委会组织不是一级政权，其究竟应该提供那些公共产品，没有明确的政策规定，现行政策规定村级组织可以对农民收取三项“提留”：公积金，公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业等；公益金用于“五保户”供养，特困户补助以及其他集体福利事业支出：管理费则用于村级组织干部报酬和管理支出⑦。从政策规定的用途来看，这三项“提留”属于村级组织提供公共产品的成本分摊。

（二）自上而下的公共产品供给决策程序

在现行农村公共产品供给体制下，乡镇政府或村组织可以就开办某项公共事业或兴办某项工程向本辖区农民筹集摊派费用，即采用一事一收费的公共资源筹集形式。由于乡镇政府及村组织追求的目标与辖区内农民的需求并不是完全一致的，于是，为了达到政府的目标，农村公共产品的供给就主要不是由本辖区农民的需求决定，而是由外部政府或组织决定的。如乡镇或乡镇以上政府及其部门下达的各种收费任务，布置的各种达标、升级活动等等。造成目标与需求错位的原因主要在于：在现行的干部任命制度和行政管理体制下，乡镇政府的负责人都是由上级考核和决定的，同时各级政府实行的财政包干制，财政收入与本级政府或部门的利益挂钩，多收多支，少收少支。于是，在政绩考核" 、职位升迁及经济利益的驱动下，农村基层政府及其部门已经演变为拥有相对垄断权力和相对独立利益的行为主体，它们为了维护部门或个人的利益，往往会利用掌握着公共资源的权力，提供不反映农民需求的公共产品，于是发生了目标冲突。再加上缺乏有效的公共产品供给谈判制度，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了这种不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。

二、现行农村公共产品供给中存在的问题

公共产品的供给问题，实质上是如何配置社会公共资源问题。在公共资源配置过程中，必须坚持两条原则：一是效率优先，二是兼顾公平。但是，由于我国农村现行公共产品供给的制度外筹资机制、自上而下的决策机制及乡镇制度内财政的财力不足等原因，造成了我国农村公共产品供给的效率低下和地区间不公平。具体来讲，问题主要表现为以下三方面：

（一）农村公共产品总体供给不足

现阶段我国农村公共产品总体供给不足主要体现在两方面，一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方财政的转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担。比如，大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。由于县、乡政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。例如，在广大中西部的农村地区，缺水灌溉，农业科技开发投入不足，农业科学研究人员短缺，没有完整、规范的市场供求信息网络等问题比比皆是。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村的教育，农民的医疗保障及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。然而，我国政府，尤其是中央政府对这些公共产品供给投入的资金严重短缺。这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。以农村义务教育为例，我国目前的现状是，中央政府把农村义务教育留给县、乡政府，尤其是乡镇政府去办。有学者做过统计，1999年中央政府的教育经费支出中，分别仅有0.4%和0.1%用于农村中学和小学，分别占当年中小学教育经费总支出的0.18%和0.04%.乡镇政府几乎承担了农村义务教育的全部支出⑧。在县、乡政府财力的限制下，大部分农村地区的义务教育供给不足，并且供给质量低下。

（二）部分公共产品供给过剩

与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供给却大量过剩。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之建设新农村、提高农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率极为低下，浪费了大量公共资源。造成这种现象的主要原因是农民对公共产品的需求偏好不能得到有效的表达和没有建立起对公共资源使用的有效监督机制。此外，这些公共产品是地方领导的外在“政绩”，藉此他们有可能得到上级的赏识和升迁，甚至因此建设而收取贿赂，发财致富。

此外，部分公共产品的提供损害了农民的利益。有时即使地方政府的出发点是好的，但其提供的公共产品也并不一定会使农民受益。例如，政府调整农业结构决策的失误，影响了农民资源的有效配置；政府个别官员的贪污受贿，导致某些公共工程质量低劣，成为“豆腐渣”工程；某些公共服务部门为了自身利益，在为农民提供种子、科技服务时以次充好，坑害农民等等。

（三）公共产品供给的不公平性

我国农村公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。

在现行公共产品供给体制下，由于城市居民的公共产品供给主要有中央和城市政府提供，有充足的工商税收来源。因此，城市居民可以享受到低廉的基础教育，发达的交通，优越的市政设施以及整洁的环境，但农村居民不仅与此无缘，而且在农村公共产品供给条件远低于城市的状况下，还要为享用这些公共产品交纳“三提五统”及其他收费。这对于农民和农村地区来讲，显然是不公平的。

由于地理位置和资源廪赋的差异，我国农村各地区的经济和社会发展极不平衡。在现行的农村公共产品主要由本地政府供给的体制下，必然会出现农村不同地区间公共产品供给的不平衡。市场经济发达、乡镇企业多和财源丰裕的东部沿海地区，政府的财政收入充足，政府能够提供较多的公共产品：而其他资源条件落后，交通不便，乡镇企业少的中西部地区，政府的财政收入不足，公共产品供给自然就呈现短缺的状况。目前，大部分的西部地区以及少数东部的山区，农村基层政府负债累累，拖欠教师工资的现象非常普遍，有些地区连政府工作人员的工资都无力发放，更不用说供给公共产品了。⑩

三、重构统

一、规范和公平的农村公共产品供给体制

改革开放20多年来，我国农村经济和社会有了很大的发展，这对农村公共产品供给产生了深刻的影响。首先，在家庭承包经营体制下，农民成为独立的生产经营者，他们对公共产品的需求往往以有利于自己所从事的生产经营活动和所处的生活环境为目的，更加注重公共产品的实用性和多样性。其次，在承包制下农户家庭成为有独立经济利益的经济活动主体，他们对公共产品供给的成本分摊变得敏感起来，特别当公共产品供给不符合农户需求时，农民往往会产生不满情绪。再次，随着农民文化程度的提高，农民开始具有自主产权意识和民主意识，农民参与公共产品供给决策的要求和自发提供公共产品的可能性都有所增加。与这些变化相比，我国现行的农村供给体制显然已经不能适应。因此，必须积极探索，进行改革创新。

（一）建立充分体现农民需求的自上而下的公共产品供给决策机制

现行农村公共产品供给的“自上而下”决策机制是导致农村公共产品供给效率低下的重要原因。因此，必须改变这种由辖区外部变量决定辖区内部公共产品供给的决策机制，建立起由辖区内部需求决定的公共产品供给决策机制。首先，与农村基层民主制度建设相结合，建立需求表达机制，使一个村或一个乡范围内多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。具体作法可在村民委员会和乡镇人民代表大会的基础上，由全体农民或农民代表对本辖区内的公共产品供给进行投票表决， 使农民的意见得以充分反映。而未经投票表决而动用本辖区公共资源的行为都是违法的。其次，改革现行的乡镇政府领导人产生办法，使乡镇政府领导人和村组织领导人都由本辖区居民民主选举产生。通过选举，约束辖区领导人真正对本地区选民负责，把增进本地选民的利益放在首位。最后，对于范围涉及到县或地区的较大型农村公共" 产品供给，应建立专家听证制度，并在此基础上由本级人民代表大会投票决定。

（二）明确各级政府的财政职能，建立针对农村公共产品供给的转移支付制度

现阶段，我国农村公共产品供给能力不足和供给不平衡的一个重要原因是乡镇政府的财政能力与其承担的职责不对称。乡镇财政承担了一部分本应该由中央财政和省级财政承担的公共产品供给的责任。如民兵训练费、农村的义务教育费、执行计划生育政策的费用等等。这些公共产品是关系到整个国计民生的“纯公共产品”，其受益范围是全国性的，应该由中央政府提供，不应当由乡镇政府完全负担其供给。而实际情况则恰恰相反，这三种公共产品的供给几乎都是由乡镇政府和村集体组织负责提供的。这实质上是中央政府变相的侵占乡镇政府和村集体组织的公共资源。所以，应当重新界定中央政府、省级政府与县、乡基层政府的事权范围，合理划分各级政府的财政职能，凡属于诸如义务教育、国防开支、大型农业设施建设、农业基础科学研究等全国性的农村“纯公共产品”供给，由中央和省级政府财政负担，并建立直接针对这些公共产品供给的转移支付制度。此外，对于西部经济发展水平相对落后的农村贫困地区，中央政府应该建立专项的财政转移支付，重点扶持，以解决供给不足和地区间的不公平性问题。

（三）鼓励企业或私人参与公共产品供给，建立多元化的供给主体结构

由于公共产品具有外部效应，私人提供往往缺乏效率。因而，须有政府财政支持。但是，政府支持并不意味着所有的公共产品都由政府提供，也不意味着公共产品的供给只能采取一种模式。正如萨谬尔森所言：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”从我国农村一些公共产品供给的实际情况来看，个人或企业已成为乡村公共产品供给的一个重要来源。例如，在湖北省远安县，全县的10000余处水利设施由“公管”变为私营，由个人负责提供、管理这些农村公共水利设施。效果还非常良好，设施的使用效率从原来的60%提高到90%.因此，应该制定一些能够鼓励个人或者企业出资参与农村公共产品供给的政策，如对那些参与农村公共产品供给的企业实行一定的税收优惠政策：利用冠名权、建碑立传等形式鼓励个人或企业参与公共产品供给；提高在农村公共产品供给中做出重要贡献的个人或企业领导的社会地位等，以缓解供求矛盾和提高供给效率。

（四）加强对公共资源使用的监督，在公共产品供给中引入竞争机制

在公共资源的筹集、使用过程中，实行财务公开制，定期向辖区群众公布收支情况，增加资金使用透明度；发挥人民代表大会、审计部门及新闻媒体的监察、监督作用，保证公共资源不被滥用；在公共产品供给中，实行公开招标，引入竞争机制，这样做不仅可以保证公共资源的合理利用，防止暗箱操作，还可以降低生产成本，提高公共资源的使用效率。

参考文献：

1.制度内与制度外公共产品供给的划分依据是供给公共产品的成本分摊来源不同。制度内公共产品供给的成本分摊主要是政府的税收收入；而制度外公共产品供给的成本分摊主要是政府税收以外的各种收费、集资、罚没等收入。参见叶兴庆《论公共产品供给体制的改革》（《经济研究》，1997年第6期）。

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