建国以来中国农村制度创新的路径研究

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当代中国的改革是从农村开始的，其突破口是实行家庭联产承包责任制，这一制度曾极大地促进了我国农村生产力的发展。但是相对于发展来说，目前我国农村制度的创新还是落后了。加入WTO后，我国农业将面临国际、国内两个市场的激烈竞争，面临着十分严峻的挑战。这一形势迫使我们必须加快农村制度的创新。

中国农村制度创新的路在何方?众多的经济学家关注的重点是“与国际接轨问题”，他们广征博引，介绍发达国家的农村政策和制度，旨在为当前我国农村制度的创新提供范例。然而，恰恰是建国以来中国自身农村制度创新的历史经验教训没有受到应有的重视。诺贝尔经济学奖获得者诺斯，曾提出过制度变迁的“路径依赖理论”。他认为：人们过去对制度做出的选择，决定了他们现在可能的选择，制度变迁的路径选择是历史在起作用。因此，对当前我国农村制度创新问题的研究，根本的是要了解本国制度变迁的惯性和趋势，从以外国经验为基础的研究模式回到以本国历史道路为背景的现实选择上来。

一、中国农村制度变迁的历史回顾

随着国民经济恢复任务的完成，1953年，中共中央根据毛泽东的建议，提出了“一化三改”的过渡时期总路线。这时，通过土改建立起来的以农民土地所有制为基础的小农经济，生产规模小，经济实力单薄，经营分散，不能满足实现国家工业化对粮食和原料的要求，同时国家也很难对大量分散的个体农户进行计划指导，这就使农民私人土地所有制同国家工业化之间产生了严重的矛盾。中国农村制度的再一次变革已无法避免。

今天看来，当时制度创新的关键是要克服小农经济的局限性，要达到这一目标，可供选择的制度安排是多种多样的，完全没有必要非采取人民公社制度不可。比如，当时可以长期坚持互助合作制，在合作经济的体制下解决经营规模问题；亦可在家庭经营的基础上，通过强化社会服务，实现农业的产业化发展。

促使当时中共作出人民公社制度安排的原因是复杂的。其中最主要的是当时领导人急躁冒进的“左”倾思想的指导。中共的理想是实现共产主义，即消灭私有制和剥削，实行财产公有。但这在马克思主义学说里，是未来生产力高度发展后才能实现的社会理想。在“左”的思想的指导下，党中央对社会主义初级阶段的长期性缺乏必要的认识，认为“共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情，我们应当积极地运用人民公社形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径”。在这种情况下，中国从1953年开始，搞以土地人股、集体经营为特点的互助组，很快又在全国普遍建立了生产资料集体所有、统一经营的高级社，并在1958年完成了人民公社化。人民公社的特点是“一大二公”。所谓“大”，就是规模大，一般是一乡一社；所谓“公”，就是公有化程度高，不仅土地归集体所有，而且生产队的物资、劳动力，甚至社员私人的房屋、家具等也公有化了，可以无偿地“一平二调”。

人民公社作为制度安排，从一开始就包含了诸多的消解制度本身的因素，注定了其绩效的低效率。公社剥夺了农民的生产资料的所有权，当农民失掉土地和财产万分痛苦之时，当现实中的人民公社生活同宣传中的人民公社生活反差太大之时，人们对公社就只能变得反感和失望，这就消解了人民公社的人心基础；公社平均主义的分配制度挫伤了农民的积极性，平均主义导致低效率和缺乏激励机制，低效率导致社员的生活贫穷和公社发展的经济基础的缺乏，从而消解了公社持续发展的内在动力；人民公社实行统购统销的产品流通制度，通过不等价的工农产品的交接，过度提起农村资源，消解了人民公社的规模效益。据统计，人民公社时期，全国农村为工业化建设总共输送了5400亿元资金，年均高达到210亿元②。长期过度对农村剥夺，使人民公社的生产效率十分低下，1957—1977年，中国每个农业劳动力净产值由355元降为317元，同期全国农村人

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② 辛逸：《试论人民公社的历史地位》，《当代中国史研究》200l年第3期。

均收入：60元以下的生产队占38％，50元以下的占27％，40元以下的占16％，全国年均约有1亿4千万农民处于半饥饿状态①。

为了解决生存问题，从人民公社一成立，在全国许多农村就不断出现各种形式的责任制，最终家庭联产承包责任制在80年代初的中国农村普遍建立起来。家庭联产承包作为一项制度创新，是一种非常适宜农业生产过程的制度安排。因为农业生产过程具有时间上的顺序性、空间上的异地性，生产对象是有机生命物，这就要求充分发挥生产者的积极性、灵活性。家庭联产承包制体现了三项制度创新，一是在不改变土地等生产资料公有制的前提下，实行所有权与经营权的分离；二是把家庭经营引入集体经济，形成分散经营与统一经营相结合的双层经营体制；三是把农户的劳动投入与劳动收益密切结合起来，真正体现多劳多得的原则。它所形成的激励机制与约束机制，无须外部监督，能节约管理成本，在一定的历史条件下，堪称农业经营中有着最大制度绩效的制度形式，这在实践中已得到了充分的验证。

诺斯制度变迁的“路径理论”认为：利益诱致是制度变迁的根本动因。一种制度如果能使各方的利益达到最大化，人们就不会有改变这种制度的动机和要求；反之，社会对新制度的需求就会变得十分强烈。应当说，随着时代的变迁、社会的发展，制度不能满足人们利益最大化，这是常态，因此，制度也就处于生生不息的变迁之中。

家庭联产承包责任制作为一项制度创新，有力地促进了中国农村生产力的发展。但却不可能一劳永逸地解决中国农业发展的全部问题。发端于70年代末的家庭联产承包责任制是沿着把农民逐步塑造成自主经营、自负盈亏的市场主体的方向发展的。当我国社会主义市场经济日益成熟之际，农业的比较利益却越来越低，农民在市场竞争中地位却越来越不利，家庭联产承包责任制面临着严重的挑战。家庭联产承包责任制在土地等生产资料的分配上依然存在平均主义原则，导致农民对土地承包期限的不稳定感，造成农民对土地投入的短期行为甚至掠夺式经营；这种承包模式与农业现代化所要求的适度规模经营相矛盾，使农田水利等基本建设受到严重阻碍，使先进的农业机械和农业科技难以推广运用；家庭分散承包经营，农资、工具等重复购置，无形中增加了农产对农业生产的投入；小规模经营的农民对市场反应不灵敏，其生产经营存在严重的盲目性和滞后性，缺乏市场竞争力等等。总之，家庭联产承包责任制在当前的形势下存在着重大缺陷，它在某些方面已成为农业生产进一步发展的制约因素，从而孕育了中国农村制度的第四次创新。

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二、中国农村制度变迁的路径分析

自中华人民共和国成立至今，以土地的所有权和经营权为核心中国农村制度的创新，走过了一条具有鲜明特点的制度变迁路径：土地所有权、经营权都归农民一土————————

地所有权归农民、经营权归集体一土地所有权、经营权都归集体一所有权归集体、经营权归农民。我们可以看到，历次土地制度的变迁既是对前一次土地制度的继承，又是对前一次土地制度的否定。通过土地改革我国实现了，土地农民所有、农民经营的土地制度；至合作化初期，搞互助组、初级社，继承了土地改革时期土地农民所有，但却否定了农民对土地的经营使用权，代之以集体对土地的经营使用；发展至高级社、人民公社，则在互助组，初级社基础上，继承了集体对土地的经营使用权，而否定了农民土地所有权，变为集体土地所有。此后的家庭联产承包责任制则继承了人民公社的集体土地所有，否定了人民公社集体对土地的经营使用权，变为农民承包经营土地。这是制度变迁路径依赖的典型表现。

利益诱致是建国后我国农村土地制度变迁的根本动因。诺斯认为制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的潜在利润，正是获利期望无法在现实的制度安排中实现，才导致了新制度的形成。系统考察建国后我国农村土地制度的变迁，可以说建国后我国农村土地制度变迁都是利益诱致的结果。换而言之，建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程，每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的。土地改革，农民土地所有，形成对农民的激励机制，农民积极性提高，但这种农民私人土地所有制却导致了规模效益的无法实现，导致社会分工所带来的利润无法实现，也导致了土地、资金、技术等生产要素优化配置所带来的绩效的无法实现。所有这些潜在利润推动合作化、人民公社制度安排的出现。但这两种土地制度安排在“左”倾思想的指导下并未促成真正的规模效益的出现，它们搞平均主义、大锅饭，导致了激励机制的丧失，监督成本、组织成本提高，无论是国家、集体抑或是农民在这种土地制度安排下，都未能实现各自的经济利益最大化。相反，家庭联产承包责任制赋予农民土地承包经营权，农民生产积极性提高，激励机制所带来的经济绩效重新找到，监督和组织成本大大降低。基于这些，家庭联产承包责任制得以取代人民公社制度。当前我国农村土地制度许多弊端凸显，换一个角度理解，便是暗含许多潜在利润的存在。基于同样的分析，笔者认为今后新的土地制度安排，也必将会因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好的实现而出现。

建国后我国农村土地制度变迁的过程是不断寻求效率与公平最佳结合点的过程。按照纳什的博弈均衡理论，在制度安排过程中，效率与公平是一对互相博弈的矛盾。建国后我国农村土地制度变迁过程与其说是尝试不同制度安排的过程，不如说是效率与公平的博弈过程。土地改革，农民土地所有，调动丁农民生产积极性，具有很强的激励机制，制度变迁效率与农村土地利用配置效率都较高，同时平均分配土地，照顾了农村土地的社会功能，公平程度也高。但从发展的眼光看，这种土地制度安排必将导致土地兼并，两极分化，最终牺牲公平，进而牺牲效率。互助组、初级社、农民仍是土地所有者，在自愿互利的原则下集体经营，是一种效率与公平都有所提高的土地制度。而高级社、人民公社，集体土地所有、集体统一经营，劳动一呼隆、分配好坏拉平，监督、组织成本极高而又缺乏激励机制，是一种效率极其低下的制度安排。家庭联产承包责任制，土地所有权与经营权相分离，既考虑了土地的社会功能，又考虑了土地的经济功能，是一种效率与公平并重的制度安排。但是正如前文所述，这种土地制度安排，在当前的形势下，面临种种严峻挑战，也并非公平与效率的最佳结合点。寻求这种公平与效率的最佳结合点，是我国今后农村土地制度创新的重要依据之一。

三、农村土地制度变迁的启示

重温建国后我国农村土地制度的变迁历史，总结其经验教训，我们可以得到许多启示，至少有以下几点值得特别提出。

1．土地制度变迁要适应生产力发展的要求。建国初，我国经济凋敝，生产力遭到严重破坏，水平低下，在这种背景下，我们进行了伟大的土地改革，让农民无偿占有土地等生产资料，进行小农生产，这适应了当时生产力发展状况，促成了国民经济的迅速恢复和发展。互助组和初级社进行简单合作，小范围内分工，合理协调使用畜力农具，适应了当时以人力、

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① 《邓小平文选》第三卷第323页．

畜力、简单农具为主的生产力水平，因而合作化取得了一定的成就。但随之而来的高级社、人民公社，提倡一大二公，搞平均主义，大大超越了当时生产力发展水平，因而高级社、人民公社也就成为束缚农村经济发展的土地制度。此后的家庭联产承包责任制，在20世纪90年代以前适应了中国农村生产力发展状况，成就显著，但伴随着农村生产力的不断解放，农业产业化经营已是大势所趋，家庭联产承包责任制不适应生产力发展要求的弊病也日益显现，新的土地制度的探索已经开始。可见，无论是制度的创新还是制度的扩散，都不能脱离生产力发展的状况，只有适应生产力发展要求的土地制度才能促进农村经济的进步。

2．促进土地由分散到集中是我国农村土地制度变迁的一条主线，也是我国土地制度发展的趋势。从建国初的土地改革到70年代末的结束的人民公社，可以说是土地由分散到集中的过程。家庭联产承包责任制尽管在一定历史时期适应了我国农村生产力的发展，但随着我国农村生产力的进一步发展，这种规模狭小的分散经营成了农业生产力进一步发展的重要障碍。这一土地制度所带来的弊端，再一次提醒我们土地相对集中的重要性。正如邓小平同志所指出的：“中国社会主义农业的改革与发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃就是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，就是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营。”(D笔者大胆预测，土地相对集中已势在必行。两次由分散到集中的过程所不同的是，前一次是土地所有权的由分散到集中的过程，而后者将是土地使用经营权由分散到集中的过程。

3．加速土地流转是我国土地制度创新的客观要求。要形成农业的规模经营，就需要有与之相适应的土地流转制度。土地流转难是我国现行土地制度的一大弊端，新的土地制度的确立必须解决土地流转难的问题。首先，加速土地流转是促成适度规模经营，促进土地与其他生产要素的优化组合，实现农业产业化经营，从而提高经济效益的必由之路。其次，加速土地流转是发展社会主义市场经济的需要，也有利于农村劳动力向第

二、第三产业转移。最后，加速土地流转也是农民增收的有效途径，事实上农民仅靠几亩责任田要想富起来是很难甚至可以说是不可能的事，只有通过土地流转，使得有农业经营能力的农民一心一意经营土地，而不善于经营的农民则迅速转移至第

二、第三产业，最终实现共同富裕。当然这要有赖于非农产业的发展。

4．新的土地制度确立要增强农民对土地的稳定感和权属感，克服农民对土地经营的短期行为。土地改革，实行农民土地所有，使农民真正成为土地的主人，这导致了农民经营土地的积极性提高；合作化、人民公社由于土地归集体所有，农民对土地的权属感消失，结果造成农民对土地的消极性经营；而家庭联产承包责任制尽管在1984年便规定农民对土地的承包使用权15年不变，1993年又规定农民对土地的承包使用期延长30年，但在实际操作过程中，土地调整变动时有发生，平均五六年便有一次变动，因而导致了农民对土地经营的短期性行为甚至是掠夺式经营。历史的经验教训启示我们：增加农民对土地的权属感和稳定感，推动农民对土地有计划长期投入，这是创新土地制度的一项重要原则。

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① 《邓小平方选》第二卷第355页。

6．土地制度创新要实现由非市场化向市场化方向转变，由根据人口变化调整土地转变为由市场调整土地，以市场机制配置土地资源代替集体配置土地资源。土地作为一种特殊商品，同样必须市场化，只有市场化，才能达到土地资源配置最优，利用率最高。我国的合作化、人民公社，在很短时间内以非市场化手段，通过行政力量取消农民对土地的所有权，试图实现土地集中，走规模化经营之路，实践证明它导致的只是一种对土地的僵化低效率经营，无法实现预期目的。

总之，50年代以来中国农村制度发展所形成的某些特质，提供了强化现存农村制度的惯性。在制度变迁的动力的推动之下，中国农村制度虽几经变化，但我们依然可以看到这种变迁的路径依赖特点。一方面，五六十年代中国农村制度的某些惯性决定了我国当前农村制度改革具有“双轨制特点”，不可能一步到位。另一方面，在改革开放之初，尽管党和政府并没有一个彻底的、确定的改革方案，但却自觉不自觉地走向了市场改革的道路。最初的这些制度选择，虽然是细枝末节的，然而却在后来的市场发育中起到了积极的作用，有些甚至是决定性作用。这些都为后来的改革方案、制度变迁划定了范围、规定了方向，即今后中国农村制度只能朝着越来越市场化的方向发展。

四、我国农村土地制度的创新之路

中国农村制度创新的路在何方?众说纷纭，有人主张土地国有化，有人提倡土地私有化，亦有人坚持在土地集体所有基础上进行土地经营、运转模式的创新等等。根据前文所述的土地制度变迁的若干原则，笔者认为股份合作制才是一种相对较优的选择，是我国目前乃至今后一段时期内可以采用的较好的土地制度模式。土地股份合作制以股份制和合作制为基本形式，以土地人股为标志，实行“三权分离”，即集体拥有土地所有权，农民拥有对土地的承包权和股权，土地实际经营者拥有土地使用权。在“三权分离”基础上，土地实物形态与价值形态相分离，股权分散化与土地资源配置的社会化相统一，采取按劳分配与按生产要素分配相结合的分配方式，实行股东代表大会、董事会、监事会的管理制度。这种新型的土地制度模式既借鉴了土地合作制的历史经验，又引入了现代企业制度的经营机制，符合市场经济发展的趋势和要求。

首先，农村土地股份合作制理顺了产权关系，明确了集体和农民的权利和义务，调动了集体、农民和土地实际经营者三方面积极性。集体拥有土地所有权，坚持了社会主义方向，拥有部分股权，保证了集体一定的财产收益；作为农民，可以根据自身特点，决定是否经营土地，选择经营土地的农民可通过经营土地而获得收益，放弃承包土地的农民则可转移至第

二、第三产业，同时按土地股权分红。

其次，农村土地股份合作制有利于建立土地流转机制。农民拥有土地股权，这是一种货币化了的土地股权，不以占有土地实物为内容。不承包经营土地的农民，可凭借土地股权参与收益分配，落实了土地的社会保障功能，农民对土地实物占有观念将会逐渐淡化，一些无意经营土地，从事第

二、第三产业的农民也乐于放弃土地，这有利于土地通过集体或其他市场中介，按最大化利益和效益原则进行流转。

第三，农村土地股份合作制有利于对土地进行规模经营，从而产生规模效益。农村土地股份合作制将土地经营权与收益权相分离，打破了土地均包模式，使土地适度集中成为可能。而土地的适度集中，经营规模的扩大，将有利于先进科技成果的广泛应用，也有助于现代化设备在农业生产中的推广，这些都将大大提高农业生产的专业化和商品化程度，提高了劳动生产率，降低了生产成本，进而产生良好的规模效应。

第四，农村土地股份合作制能够构建一种与生产力发展和市场经济相适应的经营机制。它突破了原有的一家一户的经营管理形式，实行股东代表大会、董事会、监事会联合管理，责任明确，相互配合，相互制约，有助于对土地的统一规划、统一开发利用，是一种科学的管理模式。

第五，农村土地股份合作制，有利于增加农业投入，增强我国农业的市场竞争力，规避各类市场风险。农村土地股份合作制，突破了农业投资体制上原有的封闭性和投资形式的单一性，为吸收社会各界资金，尤其是民间资本、工商业资本甚至是外商资本创造了条件，拓宽了农业融资渠道。同时，农村土地股份合作制，能提高农民的组织程度，帮助土地经营者捕捉市场信息，增强其市场谈判能力，实现按市场需要决定生产。此外，农村土地股份合作制会推动新品种、新技术、新设备等引入生产领域，藉此可提高农产品附加值，而且农村土地股份合作制，大大提高了农业生产和经营的组织化程度，易促成农产品生产、加工、销售一体化发展。

第六，农村土地股份合作制有利于多种生产要素的合理配置。在农村土地股份合作制下，一部分农民放弃承包土地，而另一部分有经营能力农民则可通过投包方式获得较大规模的土地，对土地进行有计划科学投入，这实现了劳动力与土地资源合理配置；农村土地股份合作制拓宽了农业融资渠道，有助于土地实际经营者全力以赴进行土地投资，土地与资金结合度加大，促进了土地与资金的优化配置；而农村土地股份合作制也使先进科技成果、科学技术、先进设备得以在土地上推广应用，做到了土地与科技的有效配置。总之，农村土地股份合作制实现了土地、劳动力、资金、科技等生产要素的重组与优化配置。

当然笔者并不认为农村土地股份合作制是中国农村最终或永久性的土地制度安排，它同样是我国土地制度变迁轨迹的一段弧线。因为任何一种制度安排都不可能永远地有效率。笔者在此肯定农村土地股份合作制在目前乃至今后一段时间内是可行的，乃是基于农村土地股份合作制在目前乃至今后一段时间内能实现其利益最大化，能够完成中国农村未来一段时间内的制度博弈均衡，从而给中国农村经济带来新的活力。

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① 伍世安、方石玉：《土地使用权股份化—农村土地使用制度新探索》，《当代财经》2002年第2期。