农村税费改革的制度创新分析与对策

" 内容提要：本文通过对农村制度变迁轨迹的简要分析，特别是从农村税费根本问题的探讨出发，提出农村税费改革的关键是要正确处理政府与农民的关系，论证了税费改革要多管齐下，表里兼治，进行多边制度创新的必要性。针对税费改革的艰巨性，从农村产权、农村经济组织和基层民主政治的角度，本文对制度创新方式的选择和创新目标进行了总体设定，并对根本问题的解决提出了四点建议。

关键词：农村税费改革 产权 政府权力 农民权益 制度创新

我国改革率先从农村突破，并以磅礴之势迅速推向全国，取得了举世瞩目的伟大成就。农村乃至全国的改革从一开始就是一个渐进过程，这次农村税费改革是继农村土地经营制度改革后的又一重大的制度安排，改革的难度和广度均超过前次改革，其意义是深远的。它是在整个改革进入攻尖阶段并触及到深层次矛盾的形势下进行的，为了正确处理改革、发展和稳定的关系，保护农民的合法权益，农村税费改革呼之即出。

乡村收支行为不规范，对支出缺乏有效的监督，农民负担过重与农业税征收难同时并存，这些是当前农村税费问题的主要表现。咎其根本原因，在于乡镇行政和财政体制、农业土地制度等方面的不完善以及村民委员会组织制度的民主实践程度仍不高。为什么中央三令五申要减轻农民负担，而许多地方越“减”越重，我们从这些深层次制度性问题的剖析，就可找到明了的解答，同时还可看到农村税费改革的治本之策是理顺政府与农民的关系。

一、农村税费改革是我国农村制度创新发展的客观要求（农村制度变迁的简要分析）

改革开放以来，农村制度变迁正是沿着合理界定政府权力和农民权益关系的轨迹进行的。

回顾二十年来农村改革的历程，分析和总结农村制度变迁的内在动力和深层原因，对于指导当前农村税费乃至整个农村改革向纵深发展具有重要意义，（而且对于全面推进全国的改革具有深远的影响。）

我国传统的农村微观经济组织是政经合一的社队（人民公社及大小队），是作为政府机构的附属物而存在的，这是计划经济下政府无所不包的产物。在这一体制下，农民的劳动付出与劳动成果很难直接联系，消费和积累完全由缺乏真实产权基础的集体程序安排，随着时间的推移，农民的积极性受到严重挫伤。农村经济体制改革则是首先废除人民公社制度，实行家庭承包经营，顺应了广大农民的意愿。这一改革目标的实现，说到底，是以社会主义市场经济为方向的。农村微观经济组织的改造和调整，其实就是在市场和政府两种制度中进行度的选择。

实行家庭承包经营，本质上是进行农村土地产权制度的改革，这是第一次还权于民，有利于形成符合市场经济的微观经济组织，而这一制度创新，不仅仅以产权为核心，同时也符合现阶段农业生产特点和农村人口状况等实际情况，显示了强大的生命力。

随后政府过于突出农产品的宏观控制功能，由于计划经济时代的权力收缩不到位，农副产品统购派购制度又不同程度地侵害了农民利益，自主经营权的完整性受到影响，不利于农产品市场体系的建立，也影响了家庭承包经营的效果。为此中央决定取消统购统销制度，放开农产品价格，由市场调节，同时以保护价的方式对农业这一弱势产业予以保护，这是第二次对农民放权。但是目前许多地方政府，对农民自主经营干预过多，脱离了农业社会化服务的要求，强行搞“油菜工程”、“种子工程”政绩工程等，干些劳民伤财的事，更普遍的是随意向农民伸手要钱要物，农民不堪重负。这说明政府与农民的关系还有待理顺，政府的权力和农民的权益还有待进一步界定清楚。

我国农村改革的核心就是尊重农民的意愿，保障农民的合法权益，只有这样才能调动农民的积极性，促进农村经济和社会的健康发展。这一改革准则反映在农村制度变迁的具体过程中，仍然是农民对与保护合法权益相适应的制度需求快于中央（权力集团）的制度供给。这一方面反映了中央对农民意愿的尊重和对事实的尊重的基础上，以广大农民满不满意、答不答应作为办一切事情的根本原则的情况下，制度需求决定了制度供给；另一方面表明任何一个制度在更替前，总有一个惯性存续期。

对农村制度变迁轨迹的总体分析，可以知道农村制度变迁总的方向是：以农村土地产权以及农村收入分配等制度创新为核心，正确定位农村市场、农村经济组织和政府间的关系，进而确立与市场经济相适应的政府与农民的关系规则，规范政府行为，给予农民应有的权利，使农民的权益和义务较好统一。

时至今日，农村税费问题又把对农村制度变迁的要求提升到一个新的高度，随着农村税费改革的具体实施，农村改革必将从经济体制逐步导向政治性（或全面性）制度创新的层面。

二、农村税费根本问题分析

减轻农民负担，理顺农村收入分配关系，是这次农村税费改革的最直接目标，要实现这一目标并确保今后问题不反弹，必须从处理好政府与农民关系的角度出发，多管齐下，表里兼治，进行多边制度创新。唯有正确处理政府与农民的关系，才能从根本上解决农村税费中存在的问题。

当前农村税费问题的制度性原因主要表现在以下几个方面：

行政体制和财政体制方面：我国乡镇政府是在取消人民公社后设立的，处于我国整体行政结构的最底层。国家政权确立后为了政权维护，包括乡镇政府在内的各级政府的权力先天保障性是很大的，特别是在计划经济时代，政府权力和政府行为的强制力过大，源自人民的权力链处于某种脱节状态。在市场化改革的过程中，乡镇政府的这种权力秉赋的影响也很大，而且权力约束方向多是来自于上一级政府，农民群众对乡镇政府的权力约束则较弱，乡镇政府行政权（这一本属于组织代理性的权力）仍处于农村社会权力结构的中心主宰地位，使得权力制衡关系本末倒置。而权力最本质特征是利益性和代表性，是因为社会需要明确界定产权关系，但由于信息不对称等原因，产权又无法严格界定清晰，使得部分经济资源流入公共领域而形成了各种组织内利益合约关系，最终表现为组织内控制与被控制服从与被服从的权力关系。由于乡镇行政运转中政府与农民间权责利的不对称，乡镇行政体制中机构膨胀，人浮于事，效率低下的问题就表现得很突出，乡镇政府职能的缺位与越位问题也表现得很突出，乡镇政府成为一些闲人无功受禄甚至利用权力之便大掘社会财富的方便之地。政府职能的越位和一些不轨行为使得农民负担不断加重，职能缺位又使农民难以直接感受到政府为农民提供了那些公共产品，农民对这些公共产品的满意程度唯有通过权力约束才能得到保障，农民的纳税意识也才能真正提升。

政府与农民关系的根本是利益关系，在这种关系中，财政体制方面的问题也很明显。财政体制就总体而言，包括预算管理体制、税收体制、国有部门（国企和行政事业单位）财务管理体制和不同级次财政间的管理体制等。以上体制所选择模式的运行情况对乡镇财力及其分配均有影响，尤其是这种传统概念上的财政体制对于应当突出的整个政府收支行为规范和财政管理机制含界不清。作为财政体制核心部分的预算体制，无论是“分灶吃饭”的模式，还是分税制下的分级财政模式，都是在中央和地方以及地方各级政府间进行财力的划分。在转轨时期，各级政府事权的界定涉及对国家政治和经济职能的再认识以及处理中央和地方集权与分权的关系等问题，加之对各地财源等经济状况测算技术原因，至今对财力的划分仍然是粗疏的，事权与财力的配比仍然存在问题。在分税制下，地方政府间财力如何分？整个转移支付如何完善？这是完善的分税制应当急待解决的两大问题。由于地区间经济发展的不平衡，在当前仍有“分灶吃饭”特点但缺乏完善的转移支付调节的分税制下，“诸侯" ”经济和“诸侯”财政致使国家财政因地区财力不均衡，在公共性支出的落实标准上表现得不够统一，正常的财力缺口客观上引发了乡镇税外收费的动机，并逐渐导致乱收费，不良影响也不断扩大，以致成为普遍现象。

在财政体制演变过程中，由于过度夸大地方理财的自主性以及不正确的认识，乡镇财权在实质性扩大并处于分散状态，特别是非规则财权的扩大，使得乡镇政府和部门的好财偏好不断膨胀，自收自支行为随处可见，尤其是在财权扩大时，财政体制运转中不同程度偏离了财政职能的本质要求，财政体制又缺乏一个来自外在的约束力，乡镇人大对财政预决算及其他政府性收支监督软化，这也是当前财政体制中一个导致乡镇政府收支行为不规范透明度不高的重要制度性问题。在分税制不够完善，尤其是国家与公民的关系中公民对地方政府的权力约束和公民偏好显示规则不健全时，现行按一致或多数通过原则的法律形式确立的国家财权的统一性应当维持，特别是政府性收入（税收和政府性收费）的设置权应统一，界定应科学。三提五统的设置依据和计征方法中存在的问题，就是农民负担（乡镇政府依据虚假的数据随心所欲地）不断弹性扩张的重要原因。

村级组织和农村土地产权制度方面：随着农村家庭承包责任制的实现和市场经济的发展，农民与村委会之间的关系发生了重大变化，农民开始从“集体人”向一般公民的身份还原，村委会也不再是一个政资合一的集体组织，而应是一个在家庭承包经营为特点的土地产权基础上，农民民主参与村内事务管理，制定和维护村内各方关系规则的政治性组织。通过这种组织形式及其相应的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的运作机制，农民在一定程度上就可用政治上的民主权利来保障自已的经济利益。

村民委员会组织法的制定和实施，为处理农村利益关系，促进农村发展和稳定提供了可靠的法律保障。但是现实中，这一具有新的意义的村委会组织的功能转换与要求相距甚远。农民的民主意识也不强，参与程度更低，对村委会及其成员的认同感不高，但村委会的客观存在，特别是事实上作为乡镇政府行政的延伸，更多地发挥着乡镇政府的执行功能，这虽然在执行国家农村政策方面起到了一些积极作用，但这又强化和固化了村委会强制执行的能力，使农民对其又产生了某些错误的认同，农民拒交一切不合理负担的能力相对削弱。村委会不同程度成为一个封闭的异化的利益集团，一个缺乏监督的村委会组织的运转自然成为农民的一大负担，由此也产生各种村级腐败现象。目前因村委会与村集体经济的分离程度不高，村级与农民间的债务关系混乱也是一个突出的问题。

实行农村土地家庭承包经营后，我国农村家庭除了具备家庭的一般功能外，还作为独立的生产单位而存在，农户已经拥有农村土地产权的使用权部分，但农村土地的整体分配形式和土地产权的分割方式还存在问题，均田式福利性土地分配的特点、土地使用权的无偿性和土地资源的非经济性（非商品性）表现得很突出。这次农村税费改革不应是简单的“费改税”的问题，也不能因为农村需要办什么事业就强制性收取特殊项目的税费，而是以土地的现实经济贡献率与土地产权间的矛盾关系来正确确立农村收入分配方式的问题。就农业税而言，应当实行长期稳定的轻税政策，这是由农业自然风险性、农业在市场经济中仍处于弱势地位以及耕地的低经济贡献率决定的，要根据各地人均耕地水平和农业生产生态环境确定科学合理的税收负担水平，不能因为税负过高，农民从事农业生产而长期亏本。现行征收的三提五统诸项目则必须完全取消，要进一步改革和完善农村土地产权制度，逐步走上基于土地产权的按农业生产要素进行分配的道路，乡村特别是村组范围内的一些公共性和直接受益性的事业，要按照民主协商、一事一议、全程监督的方式办理。

当前农村土地产权关系中不完善的地方以及一些新的变化值得注意：一些地方在第二轮土地承包中走过场，工作不细致，农民虽然实质上保有土地使用权，但合约手续和必要的公证程序缺乏，不利于土地使用权的合理流动和农业税纳税人的确定，容易产生许多纠纷；长期分散的土地使用权状态和农村的文化背景，增加了公共性农业生产过程的交易费用，如农田水利建设的协调和组织难度较大；大面积山地、湖?和耕地有偿承包的出现，对农业规模经营、产业结构和农业经济发展趋势产生深远的影响，同时承包资金的权属、土地要素的收入分配与农业税收间的冲突和均衡问题也显得很突出。这些问题对农村劳力流转、农民收入增长和农村收入分配关系将产生基础性影响。

三、农村税费改革的制度创新方式选择及政策建议

实行农村税费改革，是党中央、国务院为切实减轻农民负担，规范农村税费制度，保护农民合法权益而作出的一项重大决策，是关系农村长期稳定发展的大事，是落实江泽民同志“三个代表”重要思想的具体体现，也是一项综合性深远性的改革。这次税费改革的任务十分艰巨，主要在于它涉及一些延伸性改革，县乡政府是这次改革的具体执行者和落实者，更是改革的对象，一些不合理既得利益维护力量的阻碍是很大的；农民是这次改革的重要力量和积极拥护者，也是改革成功与否的重要检验者，要让农民真正投身到这次改革中来，为了实现中央制度供给与农民制度需求的有效对接，应选择从两头向中间的夹逼式改革路径。要针对农村中一些深层次问题，采取釜底抽薪的办法，精简机构，转换职能，规范行为，通过政策清晰限定、权力彻底剥离和农民民主监督，再次还权于民，实现符合市场经济具备明晰产权的农村经济组织的自然再生，完善具有完全代表性的村委会组织机制，增强农民在政治生活中的参与能力和谈判（博弈）实力，培育好政府与农民间民主决策、民主参政的互融互动的良性关系，促进农村经济社会的全面健康发展。

这次税费改革是进行农村制度创新的一次难得机遇，正如以上分析，农村税费问题是各种制度性原因交织在一起的外在表现，因此这次改革不可能是一蹴而就的简单落实任务的过程，应当在制度创新的层面上达到相应的目标，只有这样，才能解决当前农民负担过重这样一个突出问题，又可为解决今后农村长期发展中的相关问题打下基础。为此，在这次税费改革的具体操作中，以下几个方面应当突出关注：

一是要积极稳妥地鼓励农村土地产权制度创新并抓紧进行相关立法工作。农村土地产权制度是涉及农民权益和农村长期发展的基本问题。土地产权制度的改革和完善是农村税费改革的基本部分，也是进行税费分治的基础，在农业税任务落实，保持人、地、税对应关系上，急需完善土地产权制度。因为完善的土地产权制度对农民权益的界定是清晰的，在此基础上对于各种税费的界区也应当是清晰的，如直接受益性的生产成本支出，由农户自主生产经营承担；农业水电等共同性生产费用，则按市场经济中产权交易的演进规律决定；村级公益事业由村内民主协商解决；镇区范围内的公共支出由乡镇财政集中解决。从眼前来看，现行农村家庭承包经营制度是符合农村现实生产力水平和耕地可分割经营特点的，也是我国福利保障性产权制度的一个表现，是我国农村土地产权制度的基线，但现实中，也出现了土地使用权流转程度低、流转不规范，以及土地粗放经营甚至抛荒等浪费现象，同时农民的一些经营权和土地收益权也常常受到侵犯。从长远来看，我国二元经济结构正在突破城乡界区，然而在土地的低经济贡献率上二元结构又表现得那么突出，不处理好土地产权制度的公平与效率问题，很难打通维系我国二元经济结构的屏障（最后阻滞）。土地既是农民生活的重要物质保障，也是对农民的束缚，必须加快" 土地产权制度的创新和相关立法工作，使一个权能明晰的农村土地产权基线更加牢固，给予农民对土地一个长期的较好的预期展望。在土地产权制度的创新上既要尊重农民的意愿和首创精神，又要形成一种逼迫机制，并结合农民身份和户籍制度改革，不断从农业隐性失业向显性失业再向非农领域再就业的转化。

当前农村土地集体所有的一种最真实的实现形式应当是土地股权承包经营制度，就是要实现在历史条件下各个有限集体范围内的土地股权初始平均化，更确切地说是农民获得的是与初始人口和劳力基数相配比的土地股份，同时获得对应份额面积土地的经营权，即持股经营，也可超股经营或无股经营，不断实现土地所有权与经营权的分离。农民真正拥有了股权，就与整个集体土地捆绑在一起，这样才能通过农民对股权权利的行使，更好地体现土地的集体性，有利于集体土地的整体保护，加强对当前因抛荒造成无主耕地的监督、保护和开发；也有利于土地经营权的流转，实现由土地超小规模经营向规模经济经营过渡，并不断刺激和提升土地产权的经济交易价值，促进土地产权中各种权能的清晰分割和有效率的流转，使资本和技术向土地经营中集聚，提高农业的市场化程度，更好地巩固农业的基础地位。

二是要将反腐败与群众参与相结合起来。农村税费问题是伴随着许多腐败现象的，其中人事和财经方面的腐败问题很严重。农民负担过重就是因为食之者众，用之者乱。一些乡镇的七站八所成为当权者的妻儿子孙七姑八舅所，这些人往往素质很低，相反众多正规大学毕业生却求职无门，社会影响极坏，更重要的是降低了基层政府的行政管理水平，腐蚀了基层政权基础。在财经方面缺乏一个透明的控制机制，农民的血汗钱成为一些部门特别是个别人受用的享乐钱。这次税费改革要以法治之，要实施社会检举制度和质疑制度，把惩治腐败作为扫除改革障碍的重要措施来抓；同时要辅之以教育的方式，让一些人转变择业观念，化解机构改革人员分流中的各种矛盾。

行政管理和考核中存在的问题以及制度缺陷同时给予了乡镇政府过多的压力和冲动，乡镇政府在比较税费利益和税费征收成本时，确实进入了两难境地。农民负担过重的同时，税费征收的难度也是极大的。在税费征收中，不仅农民群众怨声载道，绝大多数乡村干部（暂用“干部”一词）也怨声载道，干群关系不断恶化，乡镇政府的许多行政方式难以继续走下去。要抓住这次税费改革的机遇，磨合政府与农民关系间的断层；要走群众路线，把群众调动起来，让群众了解相关政策，加大农民的义务和权益对等宣传的力度，在维护必要税收基础的条件下，最终要让群众满意。特别是农业税任务重新核定落实的过程中，有许多细致的工作要做，都需要群众参与，征纳双方的责任都必须明确界定，才能避免今后农税征管中可能出现的“讨价还价”现象。

三是要剥离乡镇政府一些权力。权力下放是我国改革的一个重要特点，但更确切的说这是体制内权力下放，就改革的发展要求来说，这种权力下放是不彻底的。农村税费中存在的问题从另外一个方面说，是农民合法权益受到剥夺的问题，乡镇政府行政过大的强势依附的是不合理的或不规范的权力，只有对乡镇这种权力进行剥离，才能加快农村基层民主政治建设，使农民权益不受侵犯。当前乡镇财权急待规范，首先必须明确取消乡镇各部门索取非规范收入的权力，严厉制止乱收费，严肃查处责任人；其次要剥离乡镇“大政府”具体组织征收农村税费的权力，实现政税分开，改革和完善农业税征管机制，走依法治税的道路；再次要完善乡镇政务公开，给予农民聘请独立的社会审计组织监督政府财务活动的权力。总之要把计划经济条件下延续下来的对农民进行强制动员的人治化权力彻底剥离去。

四是要实现效率负担均衡。我们知道国家财政资金来自每一个纳税人或交费人，税收尤其是一些合理的政府性收费从本质上来说是有偿的，公民交税后需要的是国家对社会经济秩序相关法律的维护及其他公共产品，由于这种交易的预付购买形式存在，公民交税的预期收益随时可能受到影响。在乡镇政府与农民的关系中，农民税收负担一方面反映的是国家政权和国家财政整体性要求，另一方面也应当表现为乡镇政府行政行为对农民的直接回偿性，因此，如果乡镇政府行政效率特别低下，不能为农民办一些真正的实事，农民即使交再少的钱也是不合理负担。在这次税费改革的过程中，特别是在市场经济的条件下，乡镇政府要转换职能，切实转变工作作风和工作方式，提高行政效率。既不能无所作为，与农民群众老死不相往来；也不能专干一些一厢情愿的事情，要干一家一户干不了而又需要政府出面组织协调的事情，要把改善农村生产生态环境和提供公共服务作为乡镇政府工作的重点。

主要参与文献：

中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定 鄂州日报 １９９８年１０月２０日头版

〔美〕丹尼斯.缪勒／著 张军／译 公共选择 三联书店９３年

〔美〕巴泽尔／著 费方域、段毅才／译 产权的经济学分析 上海三联书店 上海人民出版社 ９７年版

杨瑞龙 我国制度变迁方式转换的三阶段论＿兼论地方政府的制度创新行为 经济研究 １９９８年第１期

闻新国 呼唤两个转变 中国财经报 ２０００年７月１９日税刊专刊

闻新国 权力?经济?政治——兼谈人性及制度经济学的比较分析 打印稿