农业制度变迁路径依赖的特征及创新选择

" 摘要：当前大家形成了共识，农业必须进行深层次的改革，否则农业改革难以有突破性的进展，这是因为农业制度变迁对旧的路径依赖较强。本文就从农业制度变迁的路径依赖着手，分析了当前农业制度变迁路径依赖的特征，形成路径依赖的根源，在此基础上提出了农业制度全面创新的路径选择。

关键词：农业 制度变迁 路径依赖 特征 创新选择

所谓路径依赖，是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。诺斯指出，“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”路径依赖意味着历史的重要性，人们对过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。同时路径依赖还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来，使新的制度中搀杂大量旧的因素，甚至成为旧制度的变种。

一、农业制度变迁表现出较强的路径依赖表现

农业制度变迁以地权的多元化、经营范围的缩小和改革统一规制的农村人民公社，实施双层经营为起点，初步摆脱计划经济束缚和人身依附的农民，具有了一定的生产经营权，因此制度变迁爆发出了极大的生产热情和积极性，农业制度绩效相当明显。农业在经过八十年代初期的创新以后，又有不少新制度供给，但是这些新供给制度的路径，受初始制度的影响，带有明显的旧制度痕迹，而且以后的制度供给都是在初始改革这的框架内进行，制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。

2、农村地权改革总是摆脱不了集体所有权占主导地位的产权格局。按照市场经济的一般规律，市场越发达、越成熟，土地使用权就越重要，土地所有权就相对弱化。二十多年的农业制度变迁可以说是以地权改革为主线的土地制度改革，农民获得了有限的土地使用权，地权的释放和分解，解决了长期困扰我国的粮食供给问题。但是随着市场经济的逐步完善，以集体所有权占主导地位的地权制度安排却没有随之变化，表现出较强的路径依赖特征：承包土地契约的刚性依旧：定价刚性、单边选择刚性、流动刚性。一是农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位的不对等契约的局面；二是土地承包一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代的契约结构没有变；三是契约所具有的行政指令性和排斥市场机制的作用依然与改革初期没有大的变化。可见，农村地权制度经过二十年的改革，农村土地的承包契约关系仍然是一种单边统一规制契约关系。尽管在此期间又出台了不少保护农民权益，约束集体对农民干预的政策，但是由于制度安排的出发点，即以集体所有权为主导的地权结构没有根本性的变动，这些保护性的政策只能是“聋子的耳朵”。

3、农业经营模式仍然没有走出传统的以农户分散经营为主、集体统一经营为辅的统分结合双层经营范畴。农村家庭分散经营的确在激励农民，稳定农村、解决农民的就业问题和社会保障问题作出过巨大贡献，但是二十年的制度变迁，农户经营规模仍然变化不大。即使现在有许多农民在乡镇企业或者在城市务工经商，但是由于受土地私有化预期和放弃承包权的补偿机制没有建立起来，这部分农民不原放弃现有的承包土地，还有一部分农民希望通过不断调整土地、实现户与户之间的人均土地使用权永久性的平均化，而且由于农村人口的增多，农民所拥有的承包地还面临着进一步细分的趋势。这些不仅是造成农民不愿对土地进行长期投资、造成土地使用权流转市场难以建立，而且也是土地经营规模不断细化的原因，这反过来又在一定程度上固化了小农经营模式。我们也出台过一些促进土地有偿流转的一些政策，如中共十五大就明确提出土地使用权可以有偿流转，而且在《土地管理法》也能找到土地流转的相关法律依据。但是由于我们改革的出发点是以家庭分散经营为主体，稳定家庭承包土地的各种社会功能为这一政策实施的主要目的，因此不管是政策允许或者法律规定，只要" 改革的出发点不调整，政策实施的目的不转变，各种所谓推动土地有偿流转，适度规模经营的新制度供给就是对分散经营的固化，也就是说供给的新制度不可能跳出原有路径依赖。

农业经过二十多年的改革发展，打破了传统的“粮猪”产业格局，分散经营出现了许多变化，如产品结构多元化，产业布局专业化，产业分工精细化，产业经营社会化等都不同程度地得到了提高。这就要求多样化的产业适应农户专业经营和分工多样化的要求。而当前的统一经营主体——集体经济，与改革开放初期没有大的变化，产业单

一、功能单

一、服务单

一、体制和机制僵化，根本满足不了农户产业多样化的需求。当然这二十年来，我们也出台了不少促进村集体企业化、社会经营的制度，但是由于这些制度是在保持原有地权制度、原有集体所有权占主导地位和强化乡级政府管理职能的前提下出台的，集体经济经营上的制度变迁也就不可能在向企业化和社会化、法人经营独立化，服务多样化方面有实质性进展，路径依赖既是这一结果的原因，又在一定程度上强化了集体统一经营路径依赖的特征。

4、农村行政体制改革总是无法舍弃计划经济最大遗产——乡级政府。乡级政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实，另外就是因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是在市场经济条件下，不需要催耕催种了，另外便利的交通和通讯，不需要也没有必要进行面对面的管理了，而且基层政府的过多行政干预，扰乱了市场运行秩序，这就需要及时调整和改革农村行政管理体制。但是我们多年的改革并未触及这一计划经济的遗产----乡镇政府，反而随着乡镇吃财政饭人口的膨胀，在一定程度上还强化了这一级机构，特别是当前许多乡镇还建立了所谓的财政，建立财政，一方面是上级政府为了丢包袱，另一方面是为了约束乡镇的开支，其本意是好的，但是当前我们的乡镇财力有限，我国农村共有2.38亿户、9.22亿人，设立近4.5万个乡镇，平均每一个乡镇仅5320户、2万人，特别是中西部大多数乡镇年收入中人有几百万元，年年入不敷出，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。改革二十年对乡级政府的改革不能说不大，从人民公社到乡名称的变革，从催耕催种到投大量的人力物力收费收税，从指令性计划的落实到确保提留的完成。这种在保存现有乡级政权的前提下进行的增量改革，只是计划经济体制下农村行政体制的修缮，不能从根本上解决乡镇行政体制问题，反而强化了的原有体制。

二、农业制度变迁路径依赖的本质和原因

农业制度变迁表现出如此强烈的路径依赖特征的本质是农业制度还没完全从市场经济的角度进行设计和安排，政府仍然舍不得放权，过分迷信行政权利，另一方面这也体现了我们对市场经济的认识是一个由浅到深的过程。

1、对改革的总体目标没有一个清楚的轮廓。农业制度变迁在当时是为了解决温饱问题而设计的，只要制度有助于增加粮食产量，就没有调整制度变迁路径的必要，不管这种制度是基于市场经济还是基于计划经济，正因为在改革以后的很长一段时间内，温饱问题总是没有完全解决好，新的制度供给都是围绕增产来完善和配套，制度供给的基点仍然没有进行充分的调整，也没进行认真的设计和思考，因此一直没有提出较明确和完整的农业制度变迁的目标模式。在解决温饱问题以前可以说制度变迁的目标十分清楚----增产，但是由于没有对农业制度变迁的总体变迁进行设计和思考。因此，在1985年基本上解决温饱问题以后，农业制度变迁方向就比较模糊了，而且由于对土地社会功能----提供“口粮”过分重视，依然是沿袭的增加粮食产量的制度变迁路径，这种重视土地社会功能的制度变迁方向，就与农民新的要求---增加收入产生了比较大的矛盾，特别是在1990年以后，部分农产品还出现了过剩，这时以温饱问题为主要目的，以重视土地社会功能为主的制度变迁路径和既存的制度结构就显示出了相当大的不适应性。

当然在九十年代对农业制度还是有一个大体的创新方向----社会主义农业市场经济制度，但是具体在农业制度上却没有明确的目的，在没有明确目的的情况下，沿袭原有的制度路径是决策者的最优选择。如土地制度依然是集体为主导，所有权凌架在使用权之上，限制或者不鼓励土地承包权流转，保持分散的小农经营，从人民公社发展而来的乡镇政府依然承袭原有的不适合市场经济的职能。这些问题的产生或者说这些路径依赖之所以会产生，与没有设计出较完善的、明确的制度变迁方向、目标模式有很大的关系。

2、路径选择的低成本陷阱。因为制度创新总是有风险，可能失败，也可能成功，既使成功，其创新成本也相对较高。而沿着原有路径改革，风险小，成本也较低。对于保守或者厌恶风险的改革决策者就会选择后一种改革路径，但是在制度变迁中,存在着一种报酬递增和自我强化的机制.这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化.他认为"人们过去的选择决定了他们现在可能的选择".如果初始选择的方向是正确的,制度变迁就可能进入良性循环,如果初始的选择方向出现偏差,制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑,还有可能被锁定在低效率的状态下.我国农业制度改革也具有路径依赖特征.一是初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性,因为沿着原有的制度变化路径和既定方向往前走,总比另辟蹊径要方便得多.二是既得利益集团要巩固现有制度,反对或拖延进一步改革,既使新的制度比现有制度更有效率.于是初始改革倾向为后续改革划定范围.这也是我国改革开放后农业制度的安排总是带有计划经济的痕迹，制度创新总是在制度外围徘徊，难以攻破核心、难以摆脱计划经济影响的重要原因。

3、意识形态的刚性滞阻。按照新制度经济学的观点,一种无效的制度安排之所以得以维持,原因在于:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国农业制度创新，这五个方面的因素都在起作用。一是政府对社会稳定与政治稳定的偏好，赋与粮食、棉花的政治功能与社会性质远远超过了经济功能，过多的赋与土地就业、生存和社会保障功能，因此，导致土地经营制度、土地产权制度和农产品流通制度以社会和政治稳定为主要目的，而不是以经济效率为主要目的，这就违背了市场经济规律，扭曲了土地和粮食棉花经济的内在规律。二是政府的有限理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富搞建设方面的优势和过去的成效，加之对市场经济的疑惑和经验不足，官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对计划型制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排，如粮食、棉花流通体制，就是为了维护粮食部门、供销、棉麻部门和城市居民的既得利益，而不惜牺牲农民的利益，这种既得利益集团的存在，加大了制度变迁的成本。所有这些对农业制度创新的有效性提出的怀疑，构成了对农业制度创新的意识形态刚性。四是政府在维持政权稳定和效率的选择上，政府在追求义理性的同时，也追求“租金”最大化，在政权稳定的前提下，必然追求效率。但是在改革过程中，由于旧势力比较大，即使政府决策者预见了改革发展方向也不可能一蹴而就，有时为了维持政权的稳定，可能还会在牺牲效率的前提下政权和社会稳定。在农业制度变迁表现比较鲜明。因为土地是国有的，集体经营是公有的集中体现，乡镇政权又是宪法规定的“四级政权”中的一个重要组成部分。因此，决策者产" 权、集体体制、乡镇政权上遇到的阻力和风险特别大。每一届政府都不得不考虑改革风险。这也是多年来农业制度变迁出现路径依赖的重要原因。

4、渐进改革的固有缺陷：改革难以彻底，核心制度难以突破，或者强制性制度供给长期滞后，制度需求缺口大。一是改革主体来自于基层，变迁力量弱，无法突破核心制度。由于主体所处的地位，对涉及到决策阶层利益的制度和涉及到重大的体制变动，仅仅依靠基层主体，却显得力不从心。因为决策者或既得利益集团，总会利用自己的优势地位和权利，影响和干扰不利于自己的制度创新。二是基层的行为人或者企业作为改革的主体，在基本的制度需求解决后，其动力就会趋减，从改革的主体地位上退下来，从而使创新缺少主体。虽然此时创新主体对制度仍有需求缺口，但是需求的欲望却与制度变迁之初已大相径庭，这种需求动力自然难以撼动决策者坚持的核心制度，制度缺口和制度缺失自然不可避免，这也表明了需求诱致制度无法解决所有的制度供给问题。三是程序为自下而上，无法获得强制性制度安排。由于需求诱致性制度变迁的程序是自下而上的，自下而上的制度变迁方式本来就是存在制度供给滞后问题，特别是必须进行强制性的核心制度供给，自下而上的制度供给程序更加不能满足所有农民对制度的需求。如果需求的制度，在不影响主体制度的前提下可以在一定程度上满足农民的制度需求，进行制度的边际调整。但是这种需求一旦超过了决策者的容忍极限或者损害到主体制度，则不可能成功。而核心制度基本上与决策者紧密相连的，一旦核心制度被取代，就自然要损害到决策者的利益。因此，这种自下而上的制度变迁方式就决定了只能解决部分制度需求。四是边际革命和增量调整的改革策略本身就隐含了核心制度的稳定。需求诱致性制度变迁的策略是在保留核心制度的前提下的增加新的制度，或者对外围制度进行部分的调整。因此，这种制度变迁方式就隐含了农业对核心制度创新的不可能性。这也就表明核心制度不能仅仅靠需求诱致制度来解决。五是渐进改革的路径决定了制度的供给是一个先一般制度，后核心制度的渐进过程。需求诱致性制度变迁决定了制度安排的渐进性质，而改革的渐进性反过来又决定了制度的变迁是一个渐进的过程，这个渐进的过程必然就会有一部分制度供给滞后，在制度供给上也是先一般制度，后核心制度，而这些滞后的核心制度仅依靠需求诱致性制度变迁不可能从根本上解决制度需求问题。

5、对前一轮制度变迁的绩效的满足。过去20年农业制度变迁解决了十多亿人口的温饱问题，成效显著，这是不可否认的。但是由于决策者受制度变迁的绩效所误导，一方面认为前一轮制度变迁是正确的，只要沿着前一轮变迁的路径继续往前走，就会不断完善农业制度；另一方面由于前一轮制度变迁是正确的，害怕或者不忍心变革原有的制度安排。这就不可避免的造成了农业制度的路径依赖和制度缺失。

6、改革成本分摊机制。我国的政府任期制，即“届”的制度也是导致农业制度变迁路径依赖的重要原因。由于我国政府和党的执政都是以届来评价功过，而改革成本和风险又是由主持改革的政府承担，在中国经济转型期，困难多、压力大，因此政府决策者改革目标涵数往往是以政权和社会稳定为第一目标。只要在届内保持了社会稳定就是成绩，当然能够在经济体制上取得更大、更多的突破则更好。但是在后者不确定的情况下，就会倾向于选择前者；当改革目标不清楚，把握不大的情况下，宁可沿着以前的制度变迁路径，也不愿冒风险创新。当然这从领导科学和决策科学来讲，无可厚非，但是这种保守的、谨慎的改革态度可能会失出更多的改革机会，会把更多的改革成本向后累积，而且会在原有的低效制度变迁路径上继续往下滑。

三、跳出路径依赖，全面创新农业经济制度

如果说前一轮农业制度创新对计划经济时代的制度有着强烈的依赖，也就是说初始的制度决定了前一轮制度创新的路径，从而导致了某些制度严重短缺和制度执行的严重失范。那么即将拉开的新一轮农业制度创新，其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其优秀的部分，另辟蹊径。要把握三个方面：一是新路径的选择必须以市场经济作为大背景（前一轮改革主要是以计划经济为改革的大背景），摆脱原有的路径依赖。二是新路径的选择必须体现制度的经济效率，把经济效率放在重要的位置。三是新路径必须设置动态修正机制，不断矫正路径偏差，避免再度出现“体制锁定”，使创新其沿着市场经济所要求的目标前进。调整土地制度变迁策略，根除路径依赖的客观因素：从诱致性制度变迁向强制度性制度变迁转变；从增量调整和边际革命转向存量变革；引入外部力量，突破“体制锁定”。

强化承包权，即制定土地财产法，明确承包土地是农民的个人财产。个人财产权的法制化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。在家庭承包权成为合法以后，我们要从政策层面转到法律层面，给它一个有利可靠的法律保障。就是把从公有制分离出来的使用权，以法律形式肯定它是一个经济主体，一种物体验，应该按私人财产予以保护。据此，应制定《土地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上保障，使承包权具有“准个人所有制”性质。对于沙漠、盐碱地等不适宜耕种的土地鼓励农民、企业投资开垦，开垦的土地拥有永久的使用权，并允许享受“准个人所有”性质

2、建立承包土地社会保障的替代机制。当前障碍承包土地向利润最大化方向流动的关键就是土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。因此，要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能的发挥土地的经济功能。

3、推动承包土地有序有偿流动，在条件成熟的地区鼓励实行土地适度规模经营。土地流动是土地作为生产要素的一个重要标志，规模经营是社会发展的必然趋势，也是农村现代化的前提条件。但是由于当前各地的生产力发展水平不同，农民对土地的依赖程度不同，" 对待土地流动政策要有所区别，不能“一刀切”。一是发达地区就业空间大，对土地依赖程度小，这部分地区应在农民自愿的条件下鼓励突破小规模的分散经营的框架，适当规模集中，以提高土地的规模效益 。对于发展相对较落后的地区，原则要稳定土地承包权，以确保土地对农民的社会保障功能和社会就业功能。二是国家应鼓励具有物权性质的土地使用权有偿流动，而不是以前对土地流动的暧昧态度，因为土地流动不会影响农村的稳定，也不会影响农民的就业和社会保障。当然流动主要依靠市场的力量，而不是用行政手段来代替或者取代市场配置。

4、改革统分结合的双层经营体制，实现统一经营专业化、多元化和社会化。一是塑造多元化的统一经营主体。按照“谁有能力谁统”的原则，统一经营的主体应该多元化。要大力鼓励有统一经营能力的农民在社区内以利润最大化为前提，履行统的功能。鼓励农民从农业生产中分离出来，专门从事机耕、灌溉、种苗、植保等生产环节的服务，也可从事产前的生产资料服务，还可以从事产后的包装、运输、贮藏、保鲜等服务，形成全方位立体化统一经营的服务网络。大力鼓励城市工商企业“下乡”，按市场规律的原则履行统一经营的职能。引导外商投资农业统一经营项目。外资企业可以投资工商业，更有理由投资农业的各项经营项目。改造和裂变现有的集体经济统一经营主体，使其成为多元化统一经营主体的主力军。二是开放曾由集体经济垄断的统一经营业务。乡村社区的所有服务项目都开放，允许不同区域、不同所有制成份的经济主体和个人经营，在经营项目上，集体经济与其他经济主体同为市场主体，有平等的权利和义务。三是为多元化的统一经营提供全方位的再服务。统一经营的宗旨是服务，但其本身发展也有一个被服务的问题。要使多元化的统一经营更好更快更健康地蓬勃发展，必须进行全方位全程的再服务。政府对统一经营再服务的主要职责是搞好服务网络组织建设、协调工作，确保服务网络上下相连，左右贯通，运转协调，功能齐全。四是鼓励多元化统一经营自主发展，提高经营者的社会经济地位。统一经营不能视为“两极分化”的打击对象，要公正、公平的对待统一经营者，对社会经济作出贡献的经营者要给名、给位、给权、给利。五是对多元化的统一经营进行适当的组织和规范。不能因为统一经营是农业发展的增长点和农村经济扩张的“兴奋点”，对存在的问题置若罔闻。也不能借口规范、组织而过分抑制、干预经营主体的生产经营活动。 要坚持一手抓扶持、引导，一手抓规范，促进合法合理经营，健康有序发展。

5、改革计划经济遗留下来的与传统土地制度紧密相连的庞大行政机构-----乡镇政府。一是将乡级政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。二是把乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。三是乡镇机关年轻的、素质比较高的充实到工商、税务、公安的部门，以强化行政执法。四是建立以县为主的农民协会、行业协会和专业协会，满足农民、农业市场化的需要，提高农民的组织化程度，提高农民与政府、企业集团和垄断行业的对话能力。五是村里要办的事，由村民民主决策。