城市化进程中的村民自治：治理困境及其出路

" 城市化是现代化的必然要求。城市化进程对中国经济社会的发展其正相关性早已为人们所充分认识。但城市化进程也犹如一把双刃剑，对中国经济社会带来了一定程度的负面效应，这一点却少有人予以关注。本文从村民自治角度对城市化进程中所造成的“治理困境”予以分析，希望能引起进一步讨论。

一、 城市化：破解“三农”问题的有效途径

“三农问题”的核心或说实质，是农民问题。而农民问题的根本问题又是农民数量过多而导致的人地矛盾、增收缓慢、素质难以提高等问题。因此解决农民问题，根本出路在于减少农民。只有减少农民，才能富裕农民，只有农民的小康，才有全国的小康。而减少农民就必须大力推进城市化进程，将大量的农民转变为城镇居民。

第一， 农民向城镇的转移缓解了过量人口对土地的压力。土地是农民的基本生存资源，是农民的“命根子”。但土地是有限的，而人口和劳动力却会无限增加，从而使土地相对逐渐减少。当土地减少到无法维持农民的基本生存保障所需时，将势必引发社会的矛盾与动荡。在古代中国，由于重农抑商，且土地占有不平等，因此人地矛盾也经常出现，但那时尚可以通过发动一次次的对内战争，一方面是争夺土地，另一方面是让战争造成大量人员伤亡来缓解人地矛盾。而在现代社会，尤其是像我国这样的后发型现代化国家来说，既不能通过内战，也不能通过对外领土扩张来解决这一矛盾。唯有将农民适度而有序地转移到城镇才是可行的办法。

第二， 城市化本身有利于增加农民收入。城市化在缓解农村人多地少矛盾，缓解社会压力的同时，由于农村人均占有土地面积的增加，同时由于城镇居民增多而对农产品的大量需求，使得农民耕种田地的效益也大为增加，收入大大提高；另一方面，城市化过程中将要大力增加城镇基础设施建设和发展较为完善而良好的服务行业，对农民来说，进城务工经商也是增加其收入的一条重要渠道。

第三， 城市化有利于提高农民自身素质。制约农业和农村发展的因素，除了人多地少、资本不足以外，还与农民自身素质较低有关。在安土重迁的“乡土中国”，农民的知识和经验，是靠祖祖辈辈传下来的，也是实践证明可以世世代代相用的，用不着也不必要学更多的知识。而在现代社会，现代化的客观需要暴露了农民素质低下的问题。但城乡二元体制将广大农民限制在狭小的农村地域，农民无法分享城市文明的成果，城乡文明也呈二元状态。城市是现代文明的产物和集中体现者。农民自身素质的提高，必须走出农村进入城市。城市化使大量农民进城，他们在城市中开阔了视野，增长了见识，更新了观念，学会了运用市场知识，从而提高了自身素质。

二、 三种城市化途径及乡村治理困境的凸显

无论是当前还是今后，我国的城市化都存在三种重要途径。

一是城郊农村随着城市本身的持续向外扩张而被纳入到城市区域，成为城市的一部分。在这个过程中，大的中心城市周围出现若干新兴中小城市，在中小城市周围又形成众多的小城镇，从而形成特定区域的城市群、城市带和城镇网络。在这一过程中，城郊农民自然转为城镇居民。

二是一些沿海发达地区农村依靠自身优势地位和条件，在经济社会发展过程中成长为现代农村小城镇，继而不断有外来人口流入而发展成为小城市、中等城市乃至大城市，如深圳、张家港那样。

三是随着户籍制度的改革，原本在城镇中务工经商的农民不再回到农村，而是直接转化为城镇居民。同时农村中一部分经济条件较好或有一技之长的农民也会随着进城条件的放宽和环境的改善而流出农村进入城镇，成为城镇居民。

这三种途径以各自的方式加快了城市化进程，将农民大量地转为城镇居民，无论是对农村还是对城镇来说，都是一种“双赢”的结果。城市化与村民自治也不是对立的。但对于城市化进程来说，又确实对村民自治产生了相当程度的不利影响，即城市化进程在某种程度上凸显了村民自治的困境。这要结合城市化的三种途径分别分析。

三、 城市化进程中村民自治的出路

无论是整个社会发展的需要还是农民自身的内在发展与要求来说，城市化都是一个合乎现实的选择，一个不可逆转的趋势。从根本上说，城市化与村民自治并不存在必然的矛盾。但不可否认的是，城市化进程又确实对村民自治产生了不利的影响，这是不能不重视的。探索如何在城市化进程中村民自治的出路，则不仅对村民自治本身，而且对于城市化进程都有重要意义。

（一） 国家要从宏观上重视和解决失地农民问题，为村民自治营造稳定氛围和环境。

村民自治或说整个“三农”问题，并不能仅仅从内部可以自我解决，它本身可以解决的内容很少。从系统论观点来看，它直接依赖于整个社会系统和环境。就国家层面来说，当前尤为需要的是国家要从战略上高度重视并切实解决城市化进程中的农民失地带来的系列严重问题，为村民自治提供稳定的社会氛围和环境。从长远来和比较地来说，随着城市化进程的加快，一部分农民失去土地是必然的，可以说，没有农民的失地，就没有城市化，也就没有中国的现代化。但农民失地后引发的严重后果需要各级政府认真对待并着力解决。当前各级政府应当着力解决的有以下几个方面问题：

1． 失地农民的就业安置问题

在计划经济时代，失地农民的就业安置是不成为问题的。国家可以直接通过行政手段把农民安排进国营企业单位，由农民直接转变为工人成为城镇居民。但在市场经济时代，企业用工方式已经市场化，国家已不能再强行进行人员安插，加之农民总体上文化素质低、技能差，因此对失地农民的安置就成了摆在各级政府面前的一个严峻问题。这就需要探索从农民进入市场的方式寻求自主谋业之道。对此各级政府应做的就是从宏观上为农民进入市场谋业营造良好环境。当前最重要的就是取消对农民的身份性歧视，拆除对农民的就业壁垒；同时根据城市的市场需求状况，有针对性地优先对失地农民进行就业培训，提高农民的就业技能，并广开就业渠道，如组织对外劳务输出等。

2． 失地农民的社会保障问题

当前对失地农民的征地补偿大多是一次性的货币补偿，补偿费低且常不到位。就算能及时到位，由于失地农民失去土地以后，基本的本来可以自给的油、米、菜等都要依靠过少的补偿费解决，在没有稳定的收入来源的情况下，并不能维持多久，“坐吃山空”，一两年后的生活都会成问题。而如果农民既因为当前生活成问题，未来又不可预期时，则会产生与政府对立情绪，政府今后的征地工作将难以开展。而且对当前社会的稳定也是十分不利的，从而正如亨廷顿所言：“农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”。［12］因此政府要从制度上、政策上加强对失地农民的社会保障问题的解决。

失地农民的社会保障问题，主要涉及的是保障基金的来源。由于农民的收入低，土地补偿费本身少，尚不足以较长时间维持基本生活，因而农民自发的解决社会保障基金是十分困难的。就社会保障的应有之意［13］，国家应是责任主体，因此在失地农民的社会保障上，应以国家财政支出为主。这就需要改变长期以来形成的社会保障城乡二元体制，将农民特别是失地农民也纳入社会保障体系；另一个重要来源是土地出让收益，即政府从土地征用中得到了巨大收益，应把其中一部分拿出来作为失地农民的社会保障基金。

（二） 改变征地方式，由政府行政命令方式转为以市场为主，增强农民及村民自治组织在征地中的谈判地位。

当前失地农民的补偿费过低，主要是政府成为征地主体。由于政府行为具有强制性，农民一方必然处于弱势地位，不可能与政府进行讨价还价。总的说来，这是政府与农民争夺利益的问题，这也是政府行为不规范的表现。在今后的征地工作中，政府要严格区分公益性用地与商业性用地，针对不同用地采取不同征地方式。公益性用地如水利、交通、国防等一般不能用于商业开发，而即使是此类公益性用地，也不能用行政命令方式征用，而应主要采用说服教育，并以土地价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准。除特殊的公益性征地外，其余经营性用地则要通过市场获得价格，由市场决定土地补偿费，由用地单位和农民及村民自治组织代表村集体自行谈判协商。在这一过程中，就是有矛盾、有冲突，农民也不至于直接针对政府。而政府在其中只需做好“裁判员”作用。同时，作为村民自治组织，在征地中侵害到村民集体利益的，村民委员会要站在集体立场，切实维护集体和村民利益，尤其不能损公肥私。并且村委会干部应从村集体和村民长远利益考虑，掌管好、使用好征用农民集体土地的补偿费，将其主要用于为全体村民" 谋福利上，而不能图一时爽快，将补偿费一次分掉而不顾及长远。更不能违法犯罪，贪污、挪用村集体所得款项。正如一些农民所担忧的：“村里把地卖了，如果能为村民长远生计着想，把收到的钱都用于在为村民谋福利上，我们少分一点甚至一点也分不到，都说得过去；但是，卖我们命根子钱都落入个人腰包，那我们就惨了。”［14］

（三） 对外来人口大量流入的村庄，要给予外来人口一定程度的决策、管理、监督及经济利益的分配权利。

外来人口大量流入的“超级村庄”，要认识到外来人口的流入虽然会带来一些社会秩序的失范现象，但这是社会发展中的问题，是管理上的问题。外来人口的流入，对地区经济的发展起到了积极地促进作用，正如曾任广东省委书记的林若所说：“没有民工就没有广东的繁荣”，该省委一位负责人也说：“外来妹、打工仔对促进广东经济发展所做出的贡献应该被载入史册。” ［15］从长远来看，外来人口流入村庄，也是对传统村庄向现代村庄的转型、甚至向城镇化发展提供了大好机遇。因此各级政府在对流动人口加强管理的同时，流入村庄也应该从政治上、经济上给予其一定的权利，并且心理上接受他们，让他们有归属感。当前可以考虑“户籍不在当地的常住外来人口，可以派代表参加工作或居住地有关公共事务的决策、管理和监督”［16］，对于在居住地工作或居住超过一定年限的且遵守国家法律法规和当地村民自治章程的，可以申请加入居住地户籍成为村民，享受与居住地村民同等的政治及经济待遇。当然，这涉及到我国户籍制度的进一步改革及《村组法》有关条文的修订。

（四） 积极探索多种方式解决农村精英缺失问题

针对当前一些地方村庄精英流出严重，使得村里缺乏活力的现象，严重影响了村民自治的发展前景，因此，应积极探索多种形式解决这一问题。

1． 合村并组。合村并组的目的与价值在于一方面由于税费改革取消农业税后，乡镇财政支出困难，通过合村并组减少了村干部职数，也就减少了乡镇在给付村干部工资上的支出，同时也由于村干部职数的减少，使得村干部的收入有所增加，提高了村干部的工作积极性；另一方面，通过强村、强组合并弱村、弱组，让强村、强组的干部治理弱村、弱组，解决了弱村、弱组无能人治理的问题，从而带动弱村、弱组的发展，有利于弱村、弱组走出治理困境。但合村并组存在的问题是，只有合并的村、组是邻近的，村、组之间村民由于较为熟悉、利益关联性强、办事方便等才有实质意义。因此不是相邻的村、组一般不宜合并，否则合并的初衷只会适得其反，陷入新的治理困境。但目前来看，村庄精英流出严重又表现为区域性的，有些相邻的村、组之间都存在精英缺乏的问题，因此这样的村、组即使合并也解决不了村治的难题。

2． 对于无治理精英而又不宜合并的村、组，可以采取强村书记到弱村、弱组兼职或安排在乡镇直属部门工作的能力强的干部回村任职，打破选人上的“地域”框框的办法，加强弱村、弱组的工作。但从长远来看，这只是一个权宜之计。

3． 积极挖掘和培养村内治理的人力资源。对于尚留在村中而又没有什么社会经历和经验的高中或中专毕业生，可通过县级财政出资、村集体出资和个人出资“三方出资”，每村选送一人由高校专门定向培养“大学生村官”，在法律、管理、市场知识、农学技术等方面进行较为系统的学习，学习期满回原村任职的办法，培养新型的农村干部。另一方面，要破除传统上的认为妇女不能参政、那是男人的事的乡村观念，树立妇女也有精英的意识，教育、引导、鼓励、支持妇女积极参政，让妇女成为乡村治理的新力量。

4． 最为关键的一点，就是要建立健全激励机制，留住优秀的村干部。与工业化、城市化相适应，农民向城市转移是现代化的必然。但农民进城并不等于“农村遗弃”，因为以目前中国人口的巨大基数而言，就算每年转移2000万人进城，也得数十年时间才能使乡村人口的绝对数比城市人口更少。因此农村仍然需要大力去加强建设。否则城市化率再高，没有农村、农民和农业的发展，工业化、城市化和整个现代化进程也将会受到极大地制约。农村的发展最需要的资源之一是人力资源，尤其是优秀的治理资源。有没有一个好的当家人、带头人对于农村的发展至关重要。因此一定要想法设法留住优秀的乡村干部。要从政治上、工作上、生活上和物质上建立健全对优秀村干部的激励机制。如加大宣传力度突出村干部的社会地位；村干部的报酬不能低于本村当年人均的劳动收入；对于工作时间长、贡献大、正常离职的村干部，要给予妥善安排和适当补贴；建立退休、养老保险制度解决村干部的后顾之忧等。

注释：［2］韩俊《“两个趋向”论断是解决“三农”问题的重大理论创新》［J］《理论动态》第1663期，2005年2月28日［6］［16］徐勇 著《中国农村村民自治》［M］，华中师范大学出版社1997年版，第333页，第337页［11］温锐 著《劳动力的流动与农村社会经济变迁——20世纪赣闽粤三边地区实证研究》［M］，中国社会科学出版社2001年版，第145页［13］“社会保障是国家以法律、规章确立对遇到疾病、伤残、年老、死亡、失业、灾害或其他风险的社会成员给予相应的经济的、物质的和服务的帮助，以保障其基本生活需要的社会经济福利制度。”（姜国祥、潘英 主编：《中国社会主义市场经济概论》［M］第二版，华东师范大学出版社2000年版，第296页）