预算背后的历史

极度困难下的第一个概算

1949年，史诗般的英雄年代，充满希望的黄金年代，然而也是极度困难的年代。

建国之初，财政问题最为突出，财政赤字是造成当时物价飞涨的主要原因。1949年全国共支出567亿斤小米，几乎等于当年财政收入的两倍！新中国的第一个概算，就是在这种极度困难的情况下出台的。

针对财政困难，毛泽东说：“我们的财政情况是有困难的，我们必须向人民说明我们的困难所在，不要隐瞒这种困难。但是我们同时也必须向人民说明，我们确实有办法克服困难。我们既然有办法克服困难，我们的事业就是有希望的，我们的前途是光明的。”

第一个预算平衡的年头

1950年，是新中国经济建设进程中扭转乾坤的一年。上半年统一全国的财政经济工作；下半年调整工商业和税收。陈云在回顾1950年财经工作时说：“只有两个重点，一是统一，二是调整……6月以前是统一，6月以后是调整。只此两事，天下大定。”

辉煌“一五”中的预算情况

1953年的预算，大量增加基本建设投资，甚至把上年度的结余列入国家预算，结果1月就出现赤字，到7月，赤字累计近11亿元，并连带影响到银行信贷紧张。8月，中央不得不采取紧急措施，增收节支，方使预算趋向稳定。

这个不大不小的教训，使得当时的财经工明白了一个道理：在经济建设起步时期，在银行信贷资金依赖财政存款的情况下，维持预算平衡是多么的重要。

1953年9月，副总理邓小平兼任财政部长，他提出了著名的“六条方针”：预算归口管理；支出包干使用；自留预备费，结余不上交；严格控制人员编制；动用总预备费要经中央批准；加强财政监察。“六条方针”的目的就是要把国家财政放在经常、稳固、可靠的基础上，保护国家总预备费不受冲击。毛泽东也指示：“增产，节约、多留后备力量，是巩固国家预算的三道防线”。

由于贯彻六条方针， 1954年预算执行结余16.05亿元，是新中国成立以来财政日子最好过的一年。

面对急躁冒进情绪，周恩来和陈云及时提出要“反冒进”，紧急压缩基建规模。当时陈云针对冒进倾向，提出财政收支和银行信贷都必须平衡，而且应该略有结余。而“只要财政收支和信贷是平衡的，社会购买力和物资供应之间，就全部来说，也会是平衡的”。“反冒进”减轻了财政的压力，并使得1957年的国家预算保持了平衡。然而遗憾的是，“反冒进”在1957年和1958年遭到一次又一次的严厉批判。

大跃进导致假结合、真赤字1958年，毛泽东错误地发动了以“以钢为纲”为中心的“大跃进”运动，同时在农村大刮“共产凤”，搞人民公社化运动，在全国掀起各种“大办”运动，盲目追求高指标、高速度；瞎指挥、浮夸风盛极一时。1956年提出的坚持综合平衡被说成是右倾保守，国家财受了严重挫折。

“大跃进”期间，预算收支形势似乎很好。当时的统计， 1958年到1960年，3年合计财政结余3.75亿元，然而，大量的虚假财政收人是无价值的废品和没用的物资；而一些通过信贷渠道由商业和工业部问支付的资金其实是财政支出，大量的资金浪费和损失也要财政来解决，财政结余是虚假的。

国务院后来对“大跃进”期间虚假的预算收支数字作了调整，结果是：自1958年“大跃进”以来至1961年，连续4年财政赤字，赤字总额180.35亿元！国家财政元气大伤。

调整时期不准打赤字从1961年下半年开始，中央着手对国民经济进行调整。继提出“调整、巩固、充实、提高”8字方针后，周恩来和陈云又一再强调综合平衡的重要性。在调整期间，国家财政主要的任务之一就是增收节支，消灭财政赤字，维持预算平衡。

在调整时期，中央加强了财权、财力的集中，并规定从中央到地方实行预算“上下一本账”。

各级财政预算的安排，必须根据收入，合理安排支出，坚持收支平衡，略有结余，一律不准打赤字预算。

为了消灭赤字，回笼货币，国家采取了冻结存款。出售高价商品、敞开供应的措施。值得一提的是，当时出售高价商品的利润，是专户存入银行，并没有作为收入列入预算。陈云当时认为，这部分收入不是经常收入，财政部不要花这个钱，你把这个钱花了，岂不又变成了购买力。所以，当1963年这部分高价收入减少乃至没有的时候，未给预算平衡造成任何紧张。

1967、1968两年，国家居然没有正式的预，决算报告，可想而知当时的财经秩序混乱到何等程度！虽然周恩来、邓小平等领导人在文革中几次努力整顿财政金融工作，但每次都是刚有起色，就被“左”的政治运动打压了下去。

十年动乱期间，预算管理体制几乎一年一变。一会儿收入全部上交中央，支出全由中央供给；一会儿“收支挂钧。总额分成”；一会儿又是“定收定支，收支包干”。预算体制变来变去，其实都是为了应急，是为了在政治动乱和生产混乱的窘境下勉强维持过日子。

改革开放初期力求平衡

然而， 1978年经济建设又犯了盲目铺摊子的老毛病。尤为严重的是， 1978年财政收入中水份很大，大约有100亿元的虚收。当年下半年为了鼓励各地增收，突破财政收入1000亿元大关，决定超收数额全部留给地方。于是有些地区为了实现增收，开虚作假，寅吃卯粮，结果财政收入虽然大大突破了1000亿元，可是却给以后年度的预算平衡留下了世大的隐患，1979年世额的财政赤字与此不无关系。

经济发展，财力壮大从1985年至今，我国总体经济实力大大加无论是政治、经济、社会、文化各方面，都步入了一个前所未有的好时期。财政整体实力也在改革开放中迅速壮大。1997年，不含债务的财政收达到8651亿元，比1978年增长了6.6倍，年均增长11.3％。特别是1994年财税体制改革以来，财政收入实现了较大幅度的增长，1994-1997年，财政收入年均递增18.8%，年均增加额超过1000亿元，财政的保障能力大大增强。

收入增长虽快，却跟不上经济增长的速度，也跟不上支出增长的速度。“两个比重”偏低，国家财力明显不足。1997年，全国财政收人占国内生产总值的比重为11.6％，中央财政收入占全国财政收入的比重为48.9％。这种收入分配格局导致的直接结果，就是国家财政尤其是中央财政入不敷出。到1997年，中央财政赤字已经由1979年的98亿元扩大为558亿元，增长了4.7倍。国家可支配和运用的财力，与经济、社会发展的需要相比，仍有较大的距离，一些基层政府多年来甚至无法保证正常发放工资和必要的办公经费。在改革时期，财政赤字几乎是难以避免的。但过大的赤字必然会带来一定的财政风险，如何摆脱财政困境，仍是摆在财政部问乃至所有国家经济部门面前的一大难题。

1998年，以江泽民为核心的党中央果断运用积极的财政政策启动经济，出台了增发特别国债用于加大基础设施建设、扩大支出等刺激经济的扩张性财政政策，赤字额攀升到900多亿元。 由于我国经济已告别短缺，步入相对过剩的时期，今天的赤字与以往缺乏物质保证的赤字有很大的不同。运用扩张性的财政政策，也是许多国家在经济紧缩时期经常采用的办法。1998年我国的赤字和累计国债余额与当年国内生产总值的比重分别为1.7％和10％左右，低于国际公认的3％和60％的警戒线。但由于我国潜在的赤字较大，财政部部长项怀诚也指出，“积极的财政政策只能是短期性的，从中长期看，必须坚持财政收支基本平衡的原则，适度从紧，并逐步缩小赤字规模。”