产权改革：解决我国国有企业诸多难题的关键

【 内容 摘要】根据中西方 企业 均存在委托－代理 问题 这一事实，就得出 中国 国有企业改革的关键不是推进产权改革，而是要着力解决因信息不对称所造成的委托－代理问题的结论是欠慎重的。传统的国有产权制度安排既是造成我国国有企业委托－代理问题严重与复杂的根本原因；也是造成我国国有企业中长期存在着政企不分或难分问题的根本原因。深化国有企业改革只能从所有制结构调整入手，推进国有企业的产权改革。

近年来，在国有企业改革问题上流行着一种观点，该观点认为产权并非我国国有企业改革中的关键，委托－代理问题才是国有企业问题的核心。其根据是，在国有企业的生产经营活动中，所有者国家是不可能直接去经营企业的，它只能委托他人来代理自己管理企业。而 经济 学已经证明，只要存在委托－代理关系，那么就必然会出 现代 理人损害委托人利益的种种情况，这是不以企业的所有制性质为转移的普遍现象。国有企业制度下会存在委托－代理问题，同样，非国有或私有企业制度中也会存在委托－代理问题，因此我国国有企业中所存在的效率不高问题也就不能简单地从产权上找原因，而应该从企业的内部治理结构着手，以最大限度地解决国有企业的委托－代理问题。

（1）本文认为，上述产权问题不重要的观点似是而非，我国国有企业改革中的深层问题正在于产权方面，而不在委托－代理问题上。

一、我国国有企业委托－代理问题日趋严重与复杂的根源 分析

为了说明委托－代理问题在我国国企改革中的重要性，有学者说了一个"老王买酒"的故事，这个故事是：你委托老王给去买酒，但是老王在半路上却把酒喝了，回来他告诉你说自己不小心把酒摔了。因为委托人（你）与代理人（老王）双方的信息不对称，所以你这个委托人只好有苦难言，自认倒楣。

（2）事情果真如此吗？我们认为回答是否定的！实际上，这种委托人自认倒楣的现象只会普遍发生在老王为"乡里"买酒的过程中，而很少会发生在老王为"乡长家里"买酒的过程中。换言之，"委托－代理问题"一般更会普遍地存在于国有企业的生产经营过程中，而不太可能大面积地发生在规范的现代西方公司制企业制度中。因为西方现代企业中的内部治理结构都是出于规范企业经营者行为、协调各利益主体之间关系之目的而建立起来的。也就是说，在西方企业的委托－代理过程中，代理人所可能产生的种种损害委托人利益的 机会主义行为， 虽然不可能完全杜绝，但实际上大都能在严格的激励机制和约束机制中得到最大程度的防范或控制。首先，托老王为自家买酒的那个人作为一个理性的经济人，在找人买酒之前，出于对自身利益的极大关注，总会千方百计按市场规则从经理市场上选择一个最为理想的职业买酒者的，换言之，买酒的老王（经营者）不是随随便便地通过行政任命方式产生的，而是长期的市场竞争机制筛选的结果；其次，初始委托人（出资买酒者）和最终代理人（老王）之间的委托－代理链条是很短的；再次，委托人和代理人之间是存在严格的契约关系的，双方基本上是能做到激励相容的，（在现代企业经营过程中委托人一般是通过将企业的剩余索取权界定给经营者或代理人来实现激励相容的）。因此总体上说，一系列严格的制度约束使老王是不敢、也不会在偷喝了酒后还说假话的。

但是在我国国有企业制度安排中，事情就不是这么简单了。首先，国有企业的真正所有者是全体人民，而国有资产的初始代理人或首级代理人是谁的问题在我国却没能得到彻底的解决或取得一致的看法。全国人大还是中央政府？一种较为经典的观点是：由于我国国有企业的国有资产属于全体人民或国家所有，而全国人大作为我国的最高权力机关，因此理所当然应该成为国有资产的首要代表者；可是另一种比较流行的观点则认为，在我国，国有资产其实是归各级人民政府所拥有并由其直接支配使用的，人大作为所有者代表已成为一种形式。在国有资产的初始代理人甚至所有者都欠明朗的前提下，代理的高效率 自然 被打上了一个很大的问号。其次，撇开初始代理人尚欠明确这一问题不谈，另一个严重的问题是：无论初始代理人是人大还是政府，国有资产的最终所有者（全体人民）对其都无法形成或难以形成有效的监督与约束。这至少有三个方面的原因，一是涉及 法律 上的民主监督机制建设问题，人大代表与政府官员的产生机制并不是直接由全体人民选择产生；二是考核初始代理人经营国有资产业绩好坏的标准缺乏，无论是人大还是政府经营国有资产，不仅有追求利润最大化这一经济目标，还有稳定、就业、公平等众多的 社会 目标；三是即便撇开上述两点不谈，还有一个经济学上人所周知的初始委托人（全国人民）监督代理人时的搭便车问题。有这样一个故事说明了国有资产所有者对国有资产的态度：在一个火车站，一个旅客不小心打碎了车站的一块玻璃，车站工作人员以这位旅客损害了国有财产而要其赔偿损失，但这位旅客认为，车站的资产属于国家财产，归全国人民所有，我作为一个中国公民，也同样拥有所有权。现在，其它的所有国有资产我都不要了，只要这一块玻璃，所以我可以不赔偿损失。该旅客的观点无疑表明公民在对国有资产行使监督权时，难免存在着搭便车行为。第三，国有企业不仅制度本身存在监督上的失灵问题，而且其委托－代理链条还存在过长问题。传统的国家所有制这一形式决定了我国的初始委托人和终极代理人之间是一种多层次的授权经营关系。即全体人民――中央或地方人民代表大会－－中央或地方人民政府－－国有资产管理局－－国有资产经营公司－－总经理，委托－代理链条的拉长无疑使委托－代理过程中原本存在的诸多机会主义行为更加复杂化和严重化。第四，即便按一些学者的意见将代理链条尽可能地缩短，但是一方面，我们绝不可能将传统国有制下的委托－代理链条缩短到象现代规范的股份公司那样简单明了的三个层次（股东――董事会－－总经理）上；另一方面，国有资产的人格化主体缺位问题还是无法得到根本性的解决。这样，当某个具体的委托人（政府官员）在准备替全体人民选择一个经营者时，是不是也可能存在着偷懒这一机会主义行为或其他的败德行为呢？答案恐怕是肯定的。第五，传统国有制下的国有产权不流动性使得国有资产所有者无法能够象现代规范公司制企业中的资产所有者那样灵活地运用脚的投票机制来约束经营者，而不可否认或不可忽视的是，脚的投票机制对那些具有机会主义行为倾向的职业经理人员来说无疑是一项极其严厉的制裁与约束制度。最后，传统的国有企业制度下，正是由于脚的投票机制的缺乏，因此决定了国有企业也就不存在被接管的风险，经理人员自然可以高枕无忧，缺乏搞好国有企业的压力、动力与积极性。

很显然，上述中国特色的委托－代理问题是和国有产权制度安排紧密联系在一起的，不改革传统的国有产权制度，第一，不可能解决冗长的委托－代理链问题；第二，不可能确立具有独立品格的或人格化的市场经济利益主体；第三，脚的投票机制无法形成；第四，国企负责人缺乏来自于接管方面的风险与压力。持产权并不重要的人认为，只要解决了国有企业的政策性负担、让利润 真正成为能够反映国有企业经营绩效的指标，就能最大限度地解决国有企业的委托－代理问题。然而，我们的疑问是，如果上述诸多问题（即代理链过长问题、人格化主体缺位以及监督者的搭便车问题、脚的投票机制缺乏问题以及国有企业不存在被接管的风险等等问题）得不到有效的解决，那么，国有企业经营中的委托－代理问题又怎么可能从根本上得到治理与解决？

二、我国国有 企业 长期存在政企不分或难分 问题 的深层原因 分析

国有企业的传统产权制度不改革，那么，从某种程度上讲，政府强加给国有企业的各种政策性负担也就有了一个充足的 理论 依据。因为你这个企业本身就是属于我国家所有，而作为产权主体或所有者，国家甚至可以将国有资产处置掉或消灭掉，更何况我国家现在要求你企业做的只不过是承担一些（政策性）负担，这有什么不可以的呢？从这个角度来说，政府对国有企业进行干预确实是无可指责的，政府干预国有企业的活动是其行使所有者权力的表现，这样一来，政企分"的改革目标 自然 地也就成了一句空话。因此，要真正彻底地解除国有企业的政策性负担、实现政企分开的既定目标，就必须对国有企业的传统产权制度进行调整或改革。

为了回答国有企业到底能否实现企业与政府的分开这一问题，我们可以首先从政府与非国有企业之间的关系谈起。众所周知，政府并不是非国有企业的所有者与代理者，它在非国有企业面前的身份是非常简单的，这即：对非国有企业而言，政府只是政权的政府或政权的代表，她对非国有企业只能行使 政治 权力。具体来说，政府只能依照有关 法律 规定，从非国有企业外部管理、协调、监督其经济运行，而不能介入非国有企业内部，对其实施直接或间接的干预。例如，只要非国有企业的投资方向不违反国家政策，那么，政府就不得干预非国企的投资决策；政府不能直接任命并考核非国有企业负责人；政府不得干预非国有企业内部分配等等。换言之，政府对非国企可以采取你投资我欢迎，你赚钱我收税，你破产我不管，你违法我制裁（你）的态度。

但是，从政府与国有企业之间的关系来说，情况就有所不同了，政府在国有企业面前是双重身份，即既是政权的政府又是产权的政府（或国有资产的代理者。更有一种观点认为，在我国，政府实际上是国有企业的所有者，国有企业的实质是政府企业）。这样，作为政权的拥有者，政府只能依照法律规定从国有企业外部对其进行管理与监督（这和政府管理非国有企业并无本质区别）；然而作为国有资产的代理者（或所有者），政府就必然要对国有企业进行一定的控制或干预，间接地、特殊情况下则必须直接地介入国有企业的内部，参与其内部经营管理，如直接选择、考核、罢免企业负责人；参与制定（或直接制定）企业的有关投资决策和利益分配方案等等。可以认为，政府干预国有企业的生产经营活动是非常正常的，是负责任的表现；反之，如果政府不管国有企业的经营活动、或政府对国有企业负责人也不行使选择与监督的权力，那才是极不正常的现象，那样的话，国有企业与非国有企业还有什么区别？另外，从西方国家的情况来看，一些国家（如英法等国）的法律制度也明确规定，国有企业负责人是由企业的所有者――国家或政府――直接任命的，企业负责人也只对任命他的上级领导负责，而不对市场负责。国有企业的经营目标自然也不是追求利润最大化，而是侧重于社会效益最大化方面。

上述分析表明，政府作为国有资产的代理者（或国有企业的所有者），在国有企业面前根本不存在能不能干预这一问题，而只存在如何干预的问题。如果我们坚持把政府不干预国有企业作为国有企业的改革目标，或者说必须在国有企业内部实现政企分开，那么，恐怕只能通过以下几条途径来实现：第一，将国有企业承包或租赁给非国有经济主体去经营，政府只收取承包或租赁费用，而不直接介入承包企业的内部经营管理活动；第二，政府对国有企业撒手不管。或采取放任自流的态度，或对国有企业睁一眼闭一眼，任凭国有企业为其内部人所控制；第三，从国有企业的产权制度改革入手，积极探索公有制的其他实现形式，将国有企业改造成非国有的其他类型的公有制企业或民有企业，进而使政府在（竞争性的）国有企业面前不再拥有（或只拥有部分）代理权甚至所有权。显而易见，上述第二种途径是首先应该被排除的；至于第一种途径，由于改革的实践已经充分证明，承包制、租赁制并不是解决我国国有企业问题的最佳形式，因此我们也可以不考虑这一途径。这样，我们便只能将希望寄托在第三种途径上，即通过对国有企业的所有制结构进行战略性调整，来实现国有企业投资主体多元化，进而达到政企分开之目的。

三、解决国有职工身份转变问题需要以国有企业的产权改革为起点

无论是经济体制改革还是政治体制改革，实质上就是对各相关主体的物质利益关系进行调整与改变，而在这种利益关系重新整合过程中，虽然有可能存在全体社会成员都从改革中得到好处、而没有任何一个社会成员受到损失的帕累托式改革，（如20世纪70年代末始于安徽的 农村 土地制度改革，便是在没有 影响 城市经济和城市居民实际利益的情况下进行的。）但是，象我国早期农村改革这样明显的帕累托改进现象在城市改革过程中便不复存在了。

同样，在改革推进到今天需要我们的国有企业职工彻底放弃其国有职工身份的时候，即下岗分流、减员增效呼声一浪高过一浪时，政府对国有职工这一社会弱势群体的利益补偿同样是不可忽视和不能省略的。因为，国有职工特别是那些和共和国同龄的国有企业职工，他们一方面为我国的工业化起步做出了巨大的贡献；而另一方面，他们在计划经济时期却没有获得相应的货币收益报酬，政府以包揽国有职工全部后顾之忧的承诺（政府或企业养老、免费 教育 、公费医疗、公费住房等等）将本应属于职工劳动报酬的一部分转化为国有企业积累或国家重点建设投资。很显然，在政府继续包揽国有职工的全部后顾之忧时，或者说政府并不要求国有企业职工走向市场自谋职业的情况下，是不存在对这些职工的原有劳动报酬进行返还或补偿之说的。然而，在国有企业普遍存在着劳动边际产出低于劳动报酬甚至已降为0的情况下，动员国有企业劳动者放弃其国有身份或走向市场、自谋职业便自然成为能否继续推进国企深化改革的一个关键环节，虽然这一举措令广大的国有企业职工在感情上难以接受，但它对我国的国企改革乃至整个城市经济体制改革来说却是无法回避或难以逾越的关口。

然而更为棘手的问题是，依据我国政府的现有财政能力根本无法实现成百上千万的国有职工身份转变，因此，补偿资金和社会保障资金的筹措便自然成为国企职工身份转变过程中的关键。而从目前的情况来看，唯一的可取之策便是通过国有产权改革（如在国有控股公司中进行国有股减持等），变现部分国有资产，从而为国有企业职工的身份转和社会保障制度的建立扫清障碍。

注 释

（1）林毅夫．充分信息与国有 企业 改革[M]．上海：三联书店，1997．

（2）赵晓．关于国企改革的一种独特见解[J]． 经济 学消息报，2000－10－6．

主要 参考 文献

（2）许成安．国企改革中的国有资本退出 问题 [J]．财经 科学 ，2000

（3）。

（3）曹子坚．改革的推进方式及其对受损者的补偿[J]．经济学家，2000