关于事业单位改革的思考

内容 提要

事业单位在 中国 社会 主义市场 经济 发展 中仍然占有重要地位。解决现有事业单位存在的 问题 必须依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，重点在于调整和规范。

改革后的中国事业单位，其性质应当是：主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和 企业 之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。

正文：

事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。在国有企业和政府管理体制改革已深入进行并取得积极进展的今天，推进事业单位改革显得非常迫切。但中国事业单位性质模糊、职能混杂，分布广泛、涉域交叉、利益关系复杂、责任边界不清等特点，使得对它的改革又极为艰难。全面深化事业单位改革，有必要在一些关键问题上理清思路，形成共识。

事业单位的地位

中国事业单位形成及演进至现状的原因极为复杂，但大体上说两个方面起了关键作用。一是基于提高政府效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。这是导致中国事业单位分布广、数量多、规模大的主要原因。二是基于解决经费短缺窘况和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的体制构架。这是导致中国事业单位政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱的主要原因。

迄今为止，中国全部事业单位１３０多万个，其中独立核算事业单位９５．２万个。纳入政府事业单位编制的人员近３０００万，各项事业经费支出占国家财政支出的３０％以上。一般地说，可以把现有中国事业单位分为如下三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。但是，从实际运作看，其性质则极为复杂。譬如，有的享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政府部门一样的行政管理活动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力；有的挂着事业单位的牌子，却直接从事着如企业一样的经营活动；有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能；有些单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动；等等。

从总体上看，事业单位对中国经济社会发展作出了重要贡献，尤其是在推动社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但也有一些事业单位，占着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。许多事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良好土壤和国有资产流失的有效渠道。

这就有一个在改革中对事业单位地位重新确认的问题，也就是说，在未来改革的进程中，事业单位还有没有必要继续存在？答案无疑应当是肯定的。第一，在经济社会活动中，的确存在那些既不适宜于政府部门直接从事，也不适宜于企业直接经营的事务，处理这些事务为事业单位的存在提供了根据。第二，在某些情况下，作为除政府和企业之外的“第三部门”，事业单位在处理许多经济社会事务时具有比政府和企业更便利、更富效率的优势；而在另一些情况下，作为介于政府和企业之间的“第三者”，事业单位在协调和沟通方面具有不可替代的作用。第三，作为一个庞大的群体，中国的事业单位承载了巨大的就业量，并为政府和企业分担了巨大的社会负担。从中国实际出发，事业单位的这种功能决定了其存在的必要性和走完全消除之路的不可行性。否则，不仅会加剧旧有矛盾，而且会引发新的问题，从而形成社会危机。

这就是说，事业单位在 中国 社会 主义市场 经济 发展 中仍然占有重要地位。解决现有事业单位存在的 问题 必须依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，重点在于调整和规范。

事业单位的性质

中国事业单位改革走调整、规范之路，需要准确界定其性质。中国学者对事业单位的性质众说纷纭，莫衷一是；外国学者对中国事业单位更是说不清道不明。造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性——在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织（ＮＧＯ），要么与 企业 相比称之为非盈利机构（ＮＰＯ），还由于中国的许多事业单位职能繁杂、角色混乱。更为特殊的原因则是，一些事业单位实际的运作与其本身的定位大相径庭，甚至是背道而驰。因此，如果继续采用“事业单位”这个在中国已经深入人心的提法的话，则明确界定事业单位性质的重心应该是划定其涉足的基本领域、履行的基本职能，并对其正常运行的筹资模式、取利边界做出规定。

既然事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在，那么很显然，它所存在的基本领域首先应该是政府和企业都不能和不宜涉足的领域。其次，有些领域虽然明确属于政府和企业运作的范围，但由事业单位进入可能使相关的运作更为便利、协谐，成本也更为低廉，根据国情需要、经济社会发展总任务要求以及不损害经济运行秩序的原则规定，事业单位可以代替政府或企业，长期存在于这些领域，也可以接受政府或企业的委托，阶段性地涉足这些领域。第三，事业单位还应该存在于并非专属于政府运作的领域，以及不属于政府运作范围但企业干不了、干不好或不愿干的领域。从这种认识出发，事业单位存在的空间主要应该是与公共事业、公益服务、社会共济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。

依此，事业单位的主要组织形态包括三类：第一类主要是从事社会服务和公用事业服务的机构；第二类主要是从事推进社会保障、社会救济、慈善施助事业发展的服务机构；第三类主要是从事政府和企业之间沟通协调服务的机构。相应地，它们分别承担着以下的职能：推进公共产品的生产和公共服务的提供，不断满足社会日益增长的公共消费需求；推动扶贫济困事业的发展，促进全社会成员的共同富裕与和谐相处；通过沟通协调，促进政府目标和企业行为之间的对接，最大限度地帮助政府和企业满足自身的需求。

事业单位的正常运行和可持续发展需要有必要的经费保障，而经费来源应当依据不同事业单位的职能及与政府、企业之间关系的具体状况来确定。

大体上说，事业单位的资金筹集模式似可分为如下几种：第一，从事必需的纯公益性社会服务的事业单位，如从事基础 教育 、公共卫生、基础性 科技 研究 等的事业单位，仍应采取政府财政全额拨款的方式。一般地说，这样的事业单位，宜由政府组织设定。在特殊情况下，也可由社会依法组织设定。第二，从事推进扶贫济困事业的事业单位，可以依法从所募集的捐赠款项中按一定比例提取运作经费，并控制使用方向和接受严格的审计监督。第三，接受政府委托从事公益性服务活动的，除政府组织的财政全额拨款的事业单位外，其他事业单位可根据委托工作量从政府部门获得相当的资金支持或补偿。换句话说，政府部门通过购买的形式使某些政府性质事务和政府需要推动的事务交由事业单位委托办理。第四，从事政府与企业间中介服务的事业单位，可以在其职能范围内通过自身的主动服务或委托服务依规获取相应的收益或报酬。

很显然，从事纯公益社会服务的事业单位不可能盈利；从事扶贫济困服务的事业单位不应该以盈利为目的。复杂一些的是，从事政府和企业间沟通协调服务诸如行业协会一类的事业单位，在某些特殊情况下，它们是可以通过自己的努力实现盈利的。但是，如果这些事业单位以盈利为目的，势必造成其职能的异化，行为的不规范和协调中的不公正性。因此，不盈利应该是这类事业单位法定的取利边界。

综上所述，改革后的 中国 事业单位，其性质应当是：主要从事 社会 事业和公益事业的独立于政府和 企业 之外的非盈利组织。其基本特点是：非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。

事业单位改革的路径

明确了中国事业单位在未来的地位和性质后，其改革方向也就比较清楚了。从操作路径上看，中国事业单位的改革应从两个方面着力展开。

一 分类改革，大力调整事业单位结构

按照改革后事业单位的性质定位，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构，是推进事业单位改革的第一步，也是关键性的一步。总的调整思路是：其一，能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销。其二， 目前 已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的事业单位，应明确转变为企业。承担着非沟通协调职能，其服务与市场经营活动密切相关的中介性事业单位，应明确转变为市场中介组织。其三，把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度，依此原则，对现有全额拨款的事业单位，通过合并、重组进行整合。对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款事业单位，视具体情况，可以全部或部分整合到保留的全额拨款事业单位中，也可以通过剥离相关公益服务，或者通过政府有偿委托进行相关公益性服务的途径，取消对其的财政差额拨款，从而推动其规范转制。其四，不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。

二 创新机制，强化事业单位内部管理

在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能，恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场 经济 的要求，着力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。一是建立新型的法人治理结构。原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责的制度。考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，其理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者、业内专家等在内的若干有代表性人士组成。日常运营由执行人负责。执行人由理事会向社会公开招聘选出，并向理事会负责。建立 科学 的效绩评估制度，由事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，会商有关部门决定是否对其持续进行财政拨款和是否增加财政拨款数额，以及决定理事会成员的更换和奖惩。形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间的有效制衡机制。由多元投资形成的事业单位，可以参照企业建立董事会领导下的总经理负责制度。二是建立竞争性的劳动人事制度。取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的制度。三是建立有效的激励和约束制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚。

事业单位的监管

确保改革后事业单位的运营既富活力、又合规范，关键在于实施有效的监管。事业单位往往拥有重要的公共权力、特许经营权利，承担着与公众直接相关的社会服务，因而有必要对其是否合理地行使了权利、充分履行了义务，所提供服务的 内容 、质量与价格是否符合要求等依法进行严格监督，从而达到规范其行为的目的。缺乏监管、监管无法可依，是导致目前中国一些事业单位行为混乱并不断加剧的重要原因。因此，从推进事业单位改革一开始，就应同时推进相关监管制度建设，形成符合国际惯例，体现中国国情，规范、严整和健全的事业单位监管体系。

一是 科学 设立监管机构。从 中国 事业单位分布广、战线长的实际出发，宜于把政府各行政部门依不同职能进行的具有普遍意义的一般性监管和独立的事业单位监管部门的专门监管有机结合起来。因此，有必要在科学划分事业类型的基础上，分别设立专门的事业单位监管机构。

专门监管机构的主要职责是：制定具有 法律 效力的行为规则和管制标准；颁发和修改事业单位服务准入许可；对相关事业单位的服务 内容 、质量、价格进行监督和依法依规处罚；调查事业单位的运营状况并合理公开相关信息；听取专家和 社会 人士对相关事业单位提供服务情况的意见并适时提出改进意见；等等。

二是切实做到依法监管。只有建立在法律法规基础上的监管，才是公平、公正和强有力的。为此，要抓紧建立事业单位从资格准入到服务运营再到撤销退出全过程的一整套法律法规。特别要加强以下两个方面法律法规的建设：其一，针对事业单位非盈利性等特点设立的约束性法规；其二，根据事业单位的不同类别设立的专业性法规。

中国事业单位的改革已着手展开，但事业单位的改革是一个复杂的系统工程，风险性较大。因此，从操作过程看，有两个方面显得特别重要。第一，应当注重总体规划、统一推进和综合协调。至 目前 为止，中国事业单位的改革还主要是由部门和地方自主推进的，改革的内容、重点、方式、目标并不完全相同。这一方面有利于探索经验、减少风险，有利于从实际出发，因地制宜、开拓创新，但另一方面也容易带来偏离改革方向，损害全局利益和不利于全社会资源优化整合等 问题 。从现在起，对事业单位的改革应该从主要是由部门、地方自主的分散推进转向主要由中央统一部署、领导组织的自上而下推进。第二，应当注重统筹兼顾、平稳衔接和合理配套。中国事业单位改革既面临着长期形成的传统思维观念的挑战，又面临着众多人员分流、复杂债务处置等沉重 历史 包袱的制约。因此，要充分考虑历史基础，在制定改革方案和政策措施时要兼顾各个方面的利益要求，体现过渡性，同时推进各项配套改革，做好必要的保障工作，把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来，平稳有序地推进中国事业单位的改革。