对1990年以来中国行政文化研究状况析论

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一、行政文化的界定

[JP2]行政文化研究在当代中国不过是近二十多来年的事,有关概念的界定却是见仁见智,复杂而有争议。总括学界关于行政文化的概念界定,主要可分为广义、中义、狭义三类。[JP]

其一,行政文化的广义概念界定是基于文化观的视角。一般意义上的文化界定包括三个层次:物质文化、制度文化、精神文化。基于这样的认知模式,有研究者提出,行政文化受客观和主观两方面因素的影响,其内涵应该包括行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化三个层次。行政文化是指由国家行政组织的物质设施、制度规范和行政人员所应共同具有的思想、价值观念、思维模式、心理状态、行为标准和生活方式等,整合而成的一种独特的文化模式。

其二,中义的行政文化概念排除了客观的文化因素,只从主观因素的层面划分行政文化的研究边界,认为行政文化包括制度文化和精神文化两个层次,指的是在行政管理活动过程中影响甚至决定行政行为的一系列行政思想、行政理念、行政意识、行政习惯、行政规则等。

其三,狭义的行政文化概念仅仅涵指行政意识形态,立论者认为,行政文化属于行政活动中的一种主观意识范畴,包括着行政意识、行政心理、行政理想、行政观念、行政思想等各方面。[1]

[JP2]以上的界定各有其出发点,不无道理。不过,本文的立意是对二十多年来中国学界行政文化研究状况进行概括和分析,因而采用了广义的行政文化概念。这样,边界的划分相对宽泛,有助于做比较全面的考察,以使读者对于当代中国行政文化研究的优长与弱项有更为准确的了解。[JP]

本文基于上述对于行政文化界定的梳理,从中提炼出一些能反映行政文化研究内容的概念作为主题词。主题词是规范化的检索语言,它对文献中出现的同义词、近义词、多义词以及同一概念的不同书写形式等进行严格的控制和规范,使每个主题词都含义明确,以便准确检索,防止误检、漏检。[2]本文主题词有:行政思想、行政伦理、行政道德、行政观念、行政心理、行政制度、行政规则、行政组织、行政理念、行政文化等作为检索词。关于这些主题词的选择,需要特别说明的,是把行政组织(行政机构)作为本项研究的一个主题词,是考虑到不同的制度规定可能会导致形成不同的行政机构,而行政机构的变化势必会影响到行政文化的性质或内容。

二、行政文化研究的论域

在当代中国,行政文化经过二十多年的探讨,研究成果相对比较丰富,这里通过对CNKI中相关文章的梳理,以分析其基本状况。 行政思想指导或引导着行政行为,在行政过程中起着重要作用。从1990—2012年中,颜佳华对行政思想的关注,把行政思想与行政哲学结合起来探讨公共行政的价值、方法和思维[9],为公共行政提供知识基础。丁煌主要集中于西方公共行政领域不同时期各个流派、学者的行政思想阐述[10],为人们提供了学习西方公共行政的资源。其他研究者的发文是2篇以下,分别是对中国古代的诸子和某些朝代明君贤臣、改革者的行政思想以及不同时期中国共产党的领导人们的思想,进行介绍或评析行政思想内容、特征的历史意义。虽然对邓小平行政思想的价值挖掘者较多,但是研究具有重复性而且深度有限。有一些研究者是对西方古、近代哲人柏拉图、亚里士多德、黑格尔等和现代行政学家威尔逊、沃尔多、古德诺等的行政思想评介。以上这些研究者、领域以及时间都很分散、没有连续性,使行政思想的研究基本是处于人物思想的描述或评介状态。行政思想的系统研究很是缺乏,不利于行政文化内容的拓展。[JP] 行政观念的研究体现了现实性特征。行政观念的研究主要集中在行政执行、依法行政、行政变革、政府建设、提高公务员水准和强化公务员责任等过程中,以及在执政党和政府的不同时期政策或者中国加入WTO背景下,研究者分析行政观念在这些过程或背景中的重要性和影响。何艳玲认为行政观念是政府变革的灵魂[14],朱仁显指出行政观念革新是行政改革的重要组成部分[15],谭功荣等认为中国成为世贸组织成员必须有新观念[16],昂永生认为行政观念是实现行政职能的基础等。[17]以上这些人和其他研究者都没有集中和持续探究,对于行政观念的研究也就呈现它在行政管理过程的意义阐述上,具有较强的时代感和应用性的特征。

行政理念会决定着行政行为和方法,在改革和全球化时代,学者们看到服务行政应该有“服务、法治、责任、高效”的行政理念,并对这些理念在公共行政过程的构建和影响。何颖[18]、汤浩[19]等研究对行政理念的研究相对集中。何颖在对行政哲学研究中把行政理念作为一个内容,进行理论的研究,她在这领域独树一帜。汤浩研究古代诸子的行政理念,展示了古代行政理念的现代价值。更多的研究者根据中国加入WTO后、共产党的十六大、十七大后,依据中国共产党和政府的政策方针,他们对与服务本文由论文联盟http://www.LWlm.cOM收集整理型政府、科学发展观、小康社会、和谐社会、大部制改革等方面进行“服务、法治、责任、高效”行政理念的评价或论证。他们体现了对政治与行政关系的热情关注,具有现实应用性,但也凸显了研究的被动性。 行政组织文化的研究初见端倪,但需要行政学人关注并拓展深化。行政组织作为行政管理的重要主体,其行为影响或决定政府形象和公共利益。目前对它的研究基本是行政组织的效率、改革、构建或重塑,或者是古今中外的行政组织的比较。但近几年来,包国宪[25]、刘新林[26]、范绍庆[27]、计敏[28]、刘兰华[29]等一些研究者开始探讨行政组织和行政文化关系,关注行政组织文化对行政过程的影响。虽然研究不集中、不连续、不系统,但已进入学术视线。由于行政组织的重要性,进行行政组织文化的系统和深化研究是非常必要的。

在上述研究中,张康之、颜佳华、刘祖云、何颖、王伟、李萍等研究者对行政文化关注的论域相对集中,研究具有连续性,不断丰富和发展行政文化理论体系,推动了行政文化的发展,他们发挥了领军学术的作用,也彰显了他们学术研究的积极主动精神。

[JP2]然而,我们也看到,有不少研究者虽然能从不同视角探索行政文化,但基本是在执政党和政府的政策方针指引下,紧跟国家政策、行政改革和发展的需要,大多是随着时政的变换而漂移,致使其研究领域不能集中,也缺乏研究的连续性。他们以此为基点而形成的行政文化研究热点,则是由与政治生活、行政发展的相关话题形成的不同范畴。[JP]

再者,在上述研究的有关内容上,行政心理被少数研究者视为行政文化的要素。实际状况是,行政伦