我国水权制度的变迁

我国水权制度的变迁 我国水权制度的变迁 我国水权制度的变迁

一、制度变过理论和产权经济学简介

经济学主要研究具有稀缺性的资源如何达到最佳配置的问题。主流的新古典经济学假设交易活动不存在“阻力”,交易费用(Trans -action cost )为零的情况下,研究资源配置在完全的市场制度下如何实现最优均衡。新古典经济学的基本假设显然和现实有较大差别,不能解释长期经济增长和制度变革。20世纪70年代以来异军突起的新制度经济学,是对主流经济学最重要的挑战和补充。新制度经济学将制度作为主要研究对象,认为制度是社会中个人的行为规则,用于增进社会秩序,是经济增长的根本性要素。由于现实社会中制度是一种稀缺资源,因此制度的变迁和创新问题就成为新制度经济学的重要内容。新制度经济学的制度变迁与制度创新理论认为,制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程,是通过不断的制度创新完成的。制度变迁的原因是旧有制度转向新制度变得有利可图,因此对新制度产生需求,相应地产生新制度供给。从一种制度转向另一种制度,需要付出成本,如果这种变迁的成本小于新制度带来的个人净收益,则制度变迁才会发生。制度变迁相对可以划分为强制性变迁和诱敌性变迁。诱致性制度变迁指一群人在响应制度不均衡引致的获利机会时进行的自发性变迁,制度不均衡产生的原因可能包括制度选择集合的改变、技术条件变化、制度需求改变或其他制度安排改变。制度变迁因常需要集体行动而产生所谓“搭便车”(Freerider )问题,使自发过程提供的新制度供给不足,从而使政府法令主导的强制性制度变迁成为必要。[1]

新制度经济学认为,产权制度是人类社会最基本的制度安排。对产权理论深入研究孕育而生的产权经济学,已经成为新制度经济学的支柱理论之一。产权制度实际上是为了解决人类社会中对稀缺资源争夺的冲突所确立的竞争规则,这些规则可以是法律、规制、习惯或等级地位。完整的产权是一组权利,包括:①使用权,在法律允许的范围内以各种方式使用财产,包括有权在物质形态上改变乃至毁坏财产;②收益权,即直接从财产本身或经由协约关系从别人那里(在财产转让的条件下)获取收益;③转让权,通过出租或出售把与财产有关的权利让渡给他人。产权具有可分解性,将产权区分为使用、收益、转让诸权只是初步分解,其中每一种权利都可能得到更为具体和细致的分解,这就使得产权结构复杂化。产权结构存在各种不同的形式,私有产权(Private Property)和共有产权(Common property )是产权安排形式的两个极端,大多数产权安排处于这两者之间。产权经济学强调产权结构和人类行为激励的内在联系,认为不同产权制度和产权结构的差异对资源配置产生重大影响。排他性(Excludability )是产权的决定性特征,它不仅意味着不让他人从一项权利中受益,而且意味着权利所有者要对该项权利使用中的各项成本负责。产权界定的含义是指提高共有产权的排他性。产权的界定需要付出成本,可以划分为排他性成本(Exclusioncost )与内部管理成本(Internal governance cost)。排他性成本包括界定成本和维护成本,这里的界定指在物理与价值形态上给出产权的边界,并使之能够被有关交易者乃至社会识别和承认。产权的内部管理成本,是指不具有排他性,共同拥有产权的所有者做出决策、采取行动时所耗费的成本。[2][3]

由于共有产权使内部成员的努力程度普遍降低,共有产权的有效行使往往有赖于很高的内部管理费用,降低共有产权的内部管理费用依赖于产权的排他程度的加强,但相应要付出排他性成本,只有当新增的排他成本低于所减少的内部管理成本时,排他性程度的加强才是有效率的。也就是说,只有当产权界定的收益大于产权界定的成本时,人们才有动力去制订规则和界定产权,因此产权总是没有被完全界定的。没有被完全界定的产权就会产生外部性,即产权行使效率下降带来的损失。理论上来讲,产权没有完全界定带来的成本节约等于产权没有完全界定而带来的损失。因此人们会不断地界定产权,直至两者在边际上达到相等,形成暂时的制度均衡。产权制度的演变实际上就是产权不断被界定、外部性不断内部化、产权行使效率不断提高的过程,也是产权制度均衡不断被打破,产权制度创新不断涌现、产权制度不断变迁的过程。从西方国家产权制度变迁的历史来看,大体上经历了共有产权、排他性共有产权和私有产权三个阶段。但需要指出的是,各种形式的共有产权在当代西方国家都不同程度存在,任何国家从未建立起纯粹的私有产权制度。[4]

二、我国水资源的共有产权制度安排

从人类历史上看,资源稀缺的出现和加剧以及相伴随的相对价格提高,是产权制度出现的基本原因。在自然资源相对充裕时,对这些资源设置产权的成本超过了潜在的收益,自然资源往往被当作公共财产使用。当人口相对于稳定的资源数量增长时,人们之间的竞争趋于尖锐,一旦资源稀缺达到导致人们相互对抗的水平,产权制度的出现便不可避免。当水资源相对并不稀缺之时,设置水权的收益不高,水资源处于开放利用状态,这反过来助长了水资源的粗放利用,加速了水资源稀缺的出现,而资源稀缺的日益显现,又客观上提出了设置水权制度的需求,以遏制资源利用的快速增长,优化配置稀缺水资源。

由于水资源复杂的自然和经济属性,界定水权的排他性成本很高,共有产权是成本相对节约的产权制度安排。共有水权的含义是水资源被某一特定群体共同拥有,但区别于开放利用的公共财产,群体内存在某种资源利用的规则,并设立公共管理机构对资源实施权属管理。节约排他性成本的相应代价是要付出较高的内部管理成本。依据处于支配地位的水权行使主体的差异,可以进一步将共有水权的产权结构划分为四种形式。全民所有、中央政府直接管理的水权称为国有水权(Civil property rights ),流域各地区共同拥有、委托流域管理机构管理的水权称为流域水权(Basin property rights ),流域内各地区分别拥有、地方政府管理的水权称为区域水权(Regional Property rights),区域内组织或社团拥有的水权称为集体水权(Collective Property rights),当然和国有水权对应的另一个极端是私有水权。显然私有水权的排他性最强,而国有水权的排他性最弱。

在计划经济时代,总体来看,由于水资源相对不稀缺,水资源的利用处于开放状态,主要受开发能力和取用成本制约,基本上不存在用水竞争和经济配给问题,是一种“开放可获取资源”(Open-access resource ),可以认为不存在正式的产权制度安排。改革开放之后的很长一段时期内,水资源的利用是计划经济的延续,水资源利用基本上仍处于开放状态,排他性很弱,用水呈现粗放增长,水资源开始成为稀缺性的经济资源,用水竞争性日益显现,主要表现为区域间水事冲突日益增多。这一时期,水资源产权制度因资源稀缺而成为必要。一系列水资源管理制度从20世纪80年代后期,特别是1988年《水法》颁布之后开始付诸实施。这些制度包括水长期供求计划制度、水资源的宏观调配制度、取水许可制度、水资源有偿使用制度、水事纠纷协调制度等,实际上可以视为一整套产权制度安排。

从这套产权制度安排来看水资源的产权结构,我国水资源产权安排整体上属于国有水权制度,这成为中央政府在流域间调配水资源的依据。由于大多数流域不涉及跨区域调水问题,流域内水资源的国有水权等同于流域水权,为流域上下游全体人口共同拥有,在大的江河流域一般设有专门的流域管理机构来管理。由于上下游对流域水权的争夺日益激烈,对流域各地区用水权利做出界定在很多流域成为必要,水资源的宏观调配制度实际上就是将流域水权分割为区域水权。在地方行政区域内,由于地方政府不仅是水权权属的管理者,而且也是区域内水公共事务的提供者,地方政府直接行使一部分区域水权,提供城市供水和乡村灌溉,另一部分用水权则通过发放许可证的形式赋予取水户,这就是取水许可制度,实质上是把一部分区域水权分割为集体水权。

这里所说的流域水权、区域水权和集体水权,并不是完整意义上的产权,排他性较弱,只具有一定的使用权和收益权,且不具有转让权。这些不同形式的共有水权,其界定、维护和转移都是基于行政手段的,比如区域水权常得不到尊重,流域上下游水事冲突仍主要依赖于上级行政协调;取水许可制度赋予的集体水权,被纳入计划用水管理,其使用不具有长期稳定性;而水权的转移都是通过行政命令被指令划拨。

以上考察显示,经过建国之后特别是改革20年来的水管理制度演变,我国目前已经形成了一套基于行政手段的共有水权制度,虽然十几年来实施的一系列管理制度使水权的排他性有所提高,但是水权的外部性还较高,水权行使效率还较低,也就是我们目前所说的“水权模糊”现象还很严重。水权模糊在一定的历史条件下是一种合理的经济现象,主要是由于清晰界定水权的成本较高,采用模糊水权的方法可以节约排他性成本。行政手段正是宏观环境下成本节约的现实制度选择,而产权模糊是行政配水制度的基础。当前的水权制度安排是水权模糊带来的内部管理费用和用水效率损失与行政配水所带来的成本节约之间的均衡。

三、水权制度变迁的动因

前不久发生的国内首例跨城市水权交易—东阳—义乌水权交易事件,在全社会引起很大反响。我们研究认为,这个事件打破了行政手段垄断水权分配的传统,标志着我国水权市场的正式诞生,实际上也是水权制度变革的先声。通过对东阳—义乌水权交易的进一步考察,可以揭示制度变革的深层动因。

东阳市和义乌市处在一条江的上下游,义乌江的水权理论上为流域水权,为河流上下游各地区共享,但实际上由于模锦水库位于东阳境内,横锦水库中水资源的使用权和收益权事实上为东阳占有,或者说横锦水库的水资源产权性质是不完全排他的区域水权。义乌若要获取这部分水资源的使用权,在目前基于行政手段的共有水权制度安排下,可以有两种选择。第一种是要求东阳向下游放水。事实上,在过去的干旱季节里,东阳也曾多次开闸放水,无偿支援义乌用水。但是一次次的紧急求水,使义乌深刻认识到,这种靠上级行政协调方法阶段性、无偿性的调水,既不可靠,也不长久。加之河道污染,河道提水主要供农业灌溉,而义乌主要是亟待扩大城市供水,于是跨区域调用横锦水库的优质水成为首选。于是义乌还可以选择第二种方式,就是请求上级安排横锦水库到义乌的调水工程。