美国碳关税法案与WTO原则冲突

一、导论

为了应对全球气候变化，多次举行的多边谈判尚未达成对各国都有法律约束力的协议，一些发达国家开始，在各国国内法中以碳关税的形式，限制温室气体的排放。2009年美国公布的《美国清洁能源和安全法案》，2010年又公布的《美国气候与能源法案》(草案)这两项国内立法中分别规定了美国碳关税条款。按照法案规定，美国有权对从不实施碳减排限额国家进口的能源密集型产品征收边境调节关税，即“碳关税”。由于碳关税的征收涉及到中国的切身利益，中国政府高度重视，商务部新闻发言人姚坚曾表示，“碳关税”不仅违反了世界贸易组织的基本规则，也违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同但有区别的责任”原则，严重损害发展中国家利益，是“以环境保护为名，行贸易保护之实”。[1]本文依据国际法对“碳关税”的合法性进行分析，同时对中国应对之路提出自己的思考。

二、美国碳关税制度违反了WTO“非歧视待遇”原则

WTO的“非歧视待遇”原则主要通过最惠国待遇和国民待遇两项原则加以体现，是指GATT第1条和第3条。

(一)违反最惠国待遇原则

按照WTO最惠国待遇条款的规定，成员方对来源于或运往其他国家的产品所给予的利益、优惠、特权或豁免，应当立即无条件地给予来源于或运往其他成员方的相同产品。最惠国待遇原则要求平等地对待其他成员。从《美国清洁能源安全法案》的条文规定来看，“如果进口产品来自未执行碳减排政策的国家所生产或制造，则美国可以对来自该国家的进口产品征收碳关税。”[2]美国的贸易数据显示，美国进口的高碳商品，其主要供应国是加拿大和欧盟国家，而这些国家的碳排放不论是在总量上还是在人均上都比美国低得多。显然，美国明确将中国、印度作为征税对象国和接受减排监督国，这就已经构成对最惠国待遇原则的直接违反，是对中国、印度的一种歧视性规定。[3]按照WTO的普遍最惠国待遇原则，美国碳关税的征税对象国应该是所有WTO成员方。此外，由于发展国家的生产工艺和技术与发达国家间存在较大的差距，而且发达国家大部分使用清洁能源生产产品，这些产品出口到美国时，或许会因满足美国的要求而获得优惠;而发展中国家的同类产品可能因碳含量高被征重税，这种不区分各国的国内环境，各国的发展状况而采取的措施，是不符合最惠国待遇原则的。

(二)违反国民待遇原则

GATT第3条第2款明确要求，任何缔约方不得以任何直接或间接方式对进口产品征收高于国内同类产品的任何国内税费。符合这一要求的国内税，在进口产品和国内产品存在直接竞争或替代关系的情况下，不得以为国内生产提供保护的目的而征收。可以看出，WTO的某一成员国可以对出口到该国的产品征收国内税。但是，该成员国的国内税必须在法律上、程序上或等于或高于对进口的同类产品所征收的税，不得以保护国内生产为目的。然而，在2009年，美国能源部长朱棣文表示美国将征收“碳关税”时，明确指出美国为了提高进口到美国高碳排放产品的成本进而达到降低此类产品与美国国内同类或者相似产品的竞争力以保护美国制造业。[4]

由于中国、印度等发展中国家是输出钢铁、水泥、化工等产品的主要国家，与美国的国内同类产品或相似产品产生激烈的竞争。此种情况下，美国出台碳关税条款保护本国工业。该法案对其国内产业实施排放限额制度，实施中免费的分配给本国企业。这样对国内、国外实行两套标准，保护国内产业，必然违背了国民待遇原则。

三、违反WTO的例外条款

WTO的例外条款是指GATT第20条，共有十项，其中(b)、(g)款及其序言是环保条款。该条明确规定：“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或对国际贸易的变相限制的要求的前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施:(b)为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施;(g)与保护可用竭的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。”以上(b)、(g)款最有可能被援引为其措施合法的依据。

美国碳关税条款不符合WTO例外条款，主要体现在以下几个方面：

(一)美国碳关税措施并不是为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施。美国认为该碳关税措施是为了减少温室气体排放，减缓全球气候变暖，保护人类、动植物的生命健康，是一项环保措施，符合(b)款的要求。但是(b)款所要求的措施必须是必需的，而促进碳减排并不是只有碳关税措施这一个手段，其他手段如各缔约方切实履行《气候变化公约》及其《京都议定书》规定的减排义务;工业发达国家缔约方向发展中国家缔约方持续提供充足的资金支持，转让新能源技术，帮助发展中国家加强应对气候变化的能力建设等才是最有效的环保措施。因此，美国碳关税措施有可能被解释为与应对气候变化有关，但绝非必需的环保措施。[5]

(二)美国碳关税措施不是与保护可用竭的自然资源有关的。从条款上看，美国碳关税条款是与保护大气，防止气候变暖有关，同时该项措施与其他措施一起实施才能满足(g)款的要求。其实，争端解决机构在审理“美国汽油标准案”中已对(g)款的要求作了解释，该案专家组认为：某项措施不一定要为保护自然资源所“必需”，但其主要目的应当是保护自然资源，这样才能被认定为(g)款意义上的与保护自然资源“有关”，而“有关”是指“直接关系”或“主要目的是”。[6]而美国在颁布该条款时就声明该条款是为保护本国的制造业，例如《美国气候与能源法案》第768节规定，碳关税的目的是最低限度地降低碳泄漏。可是该条并未要求相关部门提交碳泄漏报告。其中所关注的是各国气候措施的成本差异而引发不公平的贸易竞争。同时，其他碳关税条款的规定，也都体现以保护国内生产为目的。因此，美国碳关税措施不是与保护可用竭资源有关的。

(三)美国碳关税措施不符合GATT第20条序言部分。根据GATT第20条序言的规定，一项环境措施要获得该条的豁免，要同时符合(b)款或(g)款的规定和该条序言的要求，即不得构成“任意或不合理歧视”或“对国际贸易的变相限制”。围绕美国《清洁能源安全法案》出台的背景和全球气候变化国际协调活动的进程看，当各国还处于对减排目标、技术转移、资金支持、监督机制等关键问题的磋商和谈判的阶段，美国抛出单边碳关税措施有违“善意努力”;同时，该法案的基本内容表明其根本的政策目标是为了保护国内易受影响的能源和碳密集产业的利益，即竞争力是其首要考虑的因素，因此很难被认为是纯粹善意的环保之举，它的歧视性很明显。[7]

从以上分析可以看出，美国碳关税条款在设计上不仅违反了多边环境公约所确立的“共同但有区别的责任”原则，同时也违反了WTO多边贸易规则所确立的“最惠国待遇”和“国民待遇”原则，WTO例外条款的要求。

四、中国应对碳关税的策略

从上的分析可以看出，美国的碳关税法案并不符合WTO的原则及例外情况，这情况下继续实施会影响世界贸易的自由发展，对此中国面对这种情况下应该采取多种措施，以减少对中国的影响，主要从中国政府和中国企业两个方面：

(一)从中国政府的角度来看

1、发展低碳经济，建立适合我国与低碳相关的法律体系。低碳经济是各国为应对气候变化而提出的新概念，是指在可持续发展理念指导下，通过技术和制度创新、产业转型、新能源开发等多种方式，尽可能减少温室气体排放，实现低能耗、低污染、低排放，以达到经济发展与环境保护双赢的经济发展模式。[8]在国际上，被看作是解决气候问题的根本出路，我国政府应该高度重视和推动，加强国际合作，吸取和借鉴发达国家的经验和教训，坚持可持续发展的理念，转变经济增长方式，实现低能耗、低低污染、低排放，勇于承担节能减排的责任，展现中国的大国形象，为对应对气候变化，防止气候变暖而提出的应对措施。

2、发展绿色贸易，建立适合我国国情的绿色贸易壁垒法律体系。完善我国环境法律制度的基础上，建立于绿色贸易有关的法律制度以保障环境保护和贸易同步发展，同时建立绿色贸易壁垒预警和应急处理机制，以达到停止使用高能耗，高污染的落后设备，鼓励清洁生产，推行国际标准，明确产品的质量要求、绿色包装、绿色标志，环境补贴，环境税收制度和检验检疫制度的目的，更好适应国际市场的需求，扩大市场份额的效果，促进国家经济的持续发展。[9]

3、熟悉掌握和运用WTO组织法的内容。是指要积极利用WTO争端解决机制，限制单边主义，打击贸易保护主义，维护本国的合法利益。[10]目的是防止中国在某些争端中陷入被动。

4、积极参加国际谈判，加强世界合作，学习发达国家的经验，争取较大的话语权，坚持并遵守共同当有区别的原则。

(二)从中国企业的角度来看

1、鼓励企业顺应世界潮流，发展绿色贸易，实施绿色战略。以减少欧盟，美国等发达国家以碳关税形式对我国出口贸易的影响。

2、企业应该加强对低碳技术，高新技术的研发。主要是指企业应该增加对技术开发的投入，尽可能的利用清洁能源和可再生能源以减少化石能源的使用，以避免发达国家以碳关税形式或其他形式对我国企业出口业务的影响。