浅析农村学校内部管理体制存在的问题及政策建议

论文关键词 ：以县为主 义务教育 内部管理体制 创新

论文摘要 ：农村义务教育学校 内部管理体制发生 了重大变革，虽然受到以县为主的教育管理政策的制约，但是宏观改革与学校 内部 改革不可相互替代。义务教育学校 内部管理体制暴露 了诸 多问题 ．若激发教职 员工工作积极性 、提 高学校 办学效能，唯有进行体制创新和变革。

从 2003年开始 ，为解决费税改革后农村义务教育经费严重短缺的局面，中央和省级财政普遍加大了对县级财政的教育转移支付力度。随着财权重心的变化 ，农村地 区的义务教育管理权限，也由“分级管理”向以县为主快速过渡。以县为主的农村义务教育管理体制相比此前以乡镇为主的管理体制有了很大改善，但各地在具体实施这一新管理体制时存在诸多问题 。

一、 义务教育学校内部管理体制存在的主要问题

学校内部管理体制是领导和管理学校的根本制度 ，支配着学校的全部管理工作。管理体制的合理与否，直接关系到学校运行的效率。学校内部管理体制涵盖学校内部的领导体制 、管理机构 、管理制度 、人事制度和分配制度等I1l，而又以改革难度最大的人事制度和分配制度为主 。目前 ，农村义务教育学校内部管理体制越发跟不上教育深度变革的步伐了。

作为教育体制改革的重要组成部分，学校内部管理体制的改革主要表现在 ：学校工作运行机制方面实行校长负责制 、教职工岗位责任制；学校工作动力机制方面完善奖惩制度 、实行校内结构工资制；在学校工作的保障机制方面完善教育立法。[21以县为主的教育管理体制 ，撤销了 乡镇 原有的教育机构 ，成立了 乡镇 中心学校 ，将学校的人权 、财权和事权上划县统一管理。有效的解决了人浮于事的问题，有利于全县统一运作 ，同时也有利于学校管理者有效的管理学校。然而 ，当前的农村义务教育学校内部管理体制依然存在很多问题 ，主要表现在以下几个方面 ：

(一)教师 岗位聘任制和 岗位 负责制尚未完善

一是教师岗位聘任制还不完善，监督机制欠缺。这主要表现在教职工的优化组合机制尚未完全形成竞争激励机制的作用受到一定程度的限制，难以实现真正意义上的聘任制；聘任的程序不规范 ，监督机制不健全；落聘人员无法得到妥善安置。同时，学校教职工余缺不均，内部教职工比例不合理，一些学校管理人员和后勤人员超编，导致人浮于事，而一些科 目却教师短缺。贫困地区的义务教育学校的人力资源的配置非常不合理，边缘贫困地区义务教育学校内部教师严重短缺 ，主要表现在 ，乡镇学校 紧缺专业 的科任教师，由县教育局指定进来的教师有的是非急需专业的教师或一些不能胜任工作的教师；乡镇教育组撤销以后，原有的教育组的人员全部分流到各中小学 ，而这部分教师不能胜任教师工作，多数仍承担教育行政工作，导致学校行政人员超编严重。

二是教师岗位负责制尚未完善，激励和竞争机制不足。不少学校管理缺乏激励机制，仍然存在“干多干少、干好干坏一个样”的现象。目前有些学校在量化考核教师的工作时，仅仅以教师的工作量、学生的考试成绩和升学率的高低来评价教师的劳动质量、工作绩效，这种不全面的评价方式对教师的工作行为产生误导，不利于教师专业化的发展，更有碍于学校的改革。"

(二)内部分配制度不合理，挫伤教 师的工作积极性

以县为主体制下 ，义务教育学校的教师工资有了基本保障 ，但各地工资标准不均衡。虽然实行了教师聘任制 ，奖金 的发放打破了一刀切的惯例，但是各地的工资标准存在差异，有些地区工资标准并未随其他行业的涨幅而做相应的调整。教师的奖金所占教师收入比例小或几乎没有奖金，导致教师工作积极性不高甚至乱收费。这些都对分配制度改革造成了很大的阻力 ，加上领导层求稳怕乱 、教职工固守平均等原因，结构工资制在现实中无法取得实质性 的突破 ，分配差距难以拉开 ，毋庸置疑，合理配置的教师队伍、高质量的师资水平 、和谐融洽的师生关系均是学校得以良性运转的重要前提 。教 币的积极性无法得到充分调动势必会影响到整个学校的发展。这种工资分配的怪现象不仅无法调动教师的工作积极性和创造性，甚至会挫伤广大教师的积极性 。

更重要的是 ，历史遗留的拖欠教师工资问题仍悬而未决 。工资上划到县以前，乡镇拖欠教师的工资，县级部门不愿出资 ，乡镇和县相互推诿责任 ，都不采取积极措施去解决问题。工资上划后，教师的工资发放得到了基本保障 ，县域内教育差距不断缩小，资源不断优化组合 ，但 是由于经费限制 ，学校无法使用经济杠杆对教师进行 奖惩 ，此外 ，在以农业生产为主的农业县和部分贫困县里，某些义务教育学校教育资源相对匮乏 ，不具备实施以县为主的管理体制的条件，乡镇教师工资仍然不能按时足额发放 ，教师的积极性和主动性得不到充分地调动和发挥，无法实现学校的良性运转。

(三)内部管理机构设置缺乏活力

我国学校 内部管理机构设置依然把科层制作为遵循的范式。农村义务教育学校内部也无一例 外的贯彻着科层制的传统范式。从纵向分析，我国学校内部管理机构的设置分为高层、中层和基层三个层次，每个层次都包含着党 、政、工三大系列的工作。网科层制下的学校内部机构设置有着明显特征：层次清晰，管理方式主要是自上而下的贯彻领导意图；上下级部门沟通交流频繁 ，党政领导以下的管理层之间的横向关联性 不强 ；学校内部组织系统的分类标准不统一、组织功能定位不明确。其弊端是显而易见的，不利于学校教育的创造活力和师生的创造性的激发。农村虽然实施以县为主 的政策，但是并没有触动学校内部管理机构的科层制设置范式，仍然保留着“上级决策，下级执行 ；一人指挥 ，众人行动；统一任务，逐级演绎：套路相似 ，结构雷 同”的运行机制，学校内部缺乏自下而上的主动参与性和 自主决策权。

二、义务教育学校内部管理体制革新的政策建议

农村义务教育学校内部管理体制出现的问题，亟需重构义务教育学校内部管理体制。在以县为主的体制下，为了促进学校内部管理效能的提高，农村义务教育学校需要以校长负责制为核心，积极转变学校 内部工作运行机制、拓展内部动力机制、完善内部保障机制，实现 内部管理体制的革新 。

(一)完善学校内部人事管理制度

建立优化组合的教职工聘任制。县中小学所有任职教师必须具备相应的教师资格，做到持证上岗，对不具备教师资格的人员及时调整出教师队伍。严把教师入口关，对新进人员实行“凡进必考”制度 ，做 到考试与考核相结合。按照公开、平等、竞争、择优的原则逐步建立起“能进能出，能上能下”的新的用人机制和“结构合理，动态平衡”的格局。所有在编教职工必须在学校内部参与岗位竞争，在岗位聘任上，实行低职高聘和高职低聘政策。具体模式或者方案是：二级聘任 ，校长聘任年级组长 ，年级组长聘任教师 ；三级聘任，校长聘任副校长。教导主任，教导主任聘任教研组长，教研组长聘任学科教师；以班主任优化组合，校长聘任班主任，班主任聘任学科教师。凡制订出来的聘任方案一定要经过教职工代表大会讨论通过 ，体现每个教职工的意志。对于体力、精力和智力都不能适应教育教学的教师，可以让其离岗，促进学校内部教师的循环流动。 "

建立并完善教师考核、督查和流动机制。首先应按照《教师法》的规定和素质教育的要求，制订科学有效的评估考核办法和考核指标体系，把考核结果作为聘任 、奖惩的重要依据。各级政府要建立和完善与聘任制度相适应的农村教师的激励机制。在教育事业发展和农村现代化建设中做出了巨大贡献的教师，特别是长期工作在贫困地区的乡村教师，应得到全社会的尊重。其次要建立教师督导制度和社会监督机制 ，弓导、激励教师模范的履行职业道德规范，确立正确的教育观念。县级教育行政部门要加强对本地所有义务教育学校的教师队伍素质的检测和评估，建立督查和奖惩制度。再次应建立教师流动机制，避免教师的流失。城镇中小学要选派优秀教师到农村支教，缓解农村教师严重短缺问题；选派农村学校有发展潜力的青年教师到城镇学校学习，培养农村骨干教师。最后，学校要建立定期联系和反馈制度，听取家长、社区和学校校长和教师的意见和建议，接受家长和社会的监督。

(二)进一步完善教师工资发放制度．激发教师工作积极性

首先加大对农村义务教育的投入 ，提高农村教师的工资待遇。一方面，要完善农村教职工工资由县集中统一管理和发放的办法，确保国家统一规定的工资和津贴按时足额发放，并做到地方性津补贴发放与限制机关工作人员一致。另一方面，要积极改善农村教师的工资待遇 ，在坚持县财政统一发放教师工资的制度上，解决好农村教师住房公积金问题，缩小与市区教师的工资差距 ，并逐步建立边远农村中小学教师生活补贴制度。拓宽社会资金来源的渠道，实行结构工资制奖励工资制和建立校长基金相结合的分配制度，使分配制度更趋科学化。实践证明，采用多位一体的工资发放制度更加有利于调动广大教职工的积极性。

(三)以组织管理为突破 口，创建充满活力的 内部管理模式

革新义务教育学校内部组织结构形态。新世纪，学校 内部组织结构从“金字塔式结构”向“扁平式结构”过渡 。农村义务教育学校内部组织结构也应该逐渐向“扁平式组织结构”转化。具体 来说 ，学校内部组织结构形态的更新可以从纵向和横向维度展开。首先 ，学校组织形态从纵向上要压缩，改变科层制式的高重心 、层层落地的上下层组织关系。县级教育行政部门可以将校领导与基层相关部门的负责人一起组成学科教学领导委员会和学生工作委员会。规定每一位校领导必须深入到某学科和某年级 ，参与一线的教师的学习 、讨论 、研究活动 ，深入 到课堂听课 ，了解教学一线 的状态。同时，学校组织形态也可以从纵向上进行转 化 ；比如 ，可以变革学校传统的直线式机构组织 ，取消中层领导干部的机构设置，代之以咨询机构，既可以进行各种决策的商议，又可以提高工作效率，从而提高效能。④这种纵向的变革模式 ，可以改变学校内部自上而下单向布置任务、自下而上层层听取汇报的工作方式 ，呈现出学校内部组织机构扁平化的新形态。其次 ，学校组织形态从横向上要重新整合，形成组织结构扁平化和各组织间关系网络化的新组织结构形态 。鉴于学校内部中层组织横向上功能交叉、重复又不沟通的情况，可以将学校中层领导机构统整成若干新机构 ，比如课程教学组、学生工作组、信息技术组和后勤管理组等 。这样可以实现学校内部组织功能的整合和清晰化 。另外，学校还可以对中层职能部门进行合并 ，综合其各自的基本功能：将教导处、德育处和教科研室合并为一处 ，全面负责落实学校教育、教学和科研等决策和安排，组织实施和完成学校教学、德育、教务、科研、师训、综合管理和学生特长发展等各项工作和任务。 "

(四)完善学校 内部工作保障机制

学校的管理活动，不仅要通过管理人员和管理机构，还要通过管理法规来进行。学校内部的规章制度主要面对教职工和学生。农村义务教育学校在进行管理制度革新时，应秉持“依法治教，规范管理”的原则 ，兼顾县级部门监督管理和学校自主管理的有机结合 ，逐步减少管理环节中“人治”的痕迹，促进学校管理的制度化、规范化和科学化。

加强对学校内部管理制度的监管力度。以县为主体制下，义务教育学校的人权 、财权、事权上移 ，不能只关注人事的调配、任免等，还要对学校内部的具体管理制度进行有效的督查。学校内部的管理制度的制订要符合国家的教育方针 、政策的精神，同时要符合教育原则。县级教育行政部门应成立监管小组 ，对学校内部规章制度制订的合理性和操作的合法性进 行有效监督。县级教育行政部门成立监管小组，应做到工作公开、透明。小组内部人员应按照专业素养、工作作风等标准经过严格选拔构成 ，严格执行监督的权利 ，树立权威。

学校应从实际出发 ，制订合理 、有效的管理制度 。学校内部管理制度的制订不是无章可循的，要遵循以下几项原则：要符合国家的教育方针和政策的精神 ；要结合学校内外环境的变化，制订相应的规章制度 ，并且及时的作出修改和补充；要具有相对稳定性 ，要完善和补充，杜绝朝令夕改，避免流于形式；严格执行规章制度。形成学校内部人员自觉遵守规章制度的氛围；自觉接受县级教育行政管理部门的监察和监督 ，及时发现问题并进行整改。学校的管理制度要努力追求系统清晰 、简洁有效、底线明确、适度弹性 ，确认制度的功能在于发挥管理和引导、自律和他律 、保障员工权益和提供发展空间 、保证基本工作质量和激励贡献创造等。

注释 ：

①徐晓东等在《社会转型-5办学体制创新》一书中介绍了洪家中学内部管理体制改革的经验，指出该校以学校组织设计的变化推动内部管理体制改革。改革过程中．学校以咨询机构取代改革前的中层领导干部，达到了提高学校效能的目的，值得借鉴 。

参考文献 ：

[3][5]叶澜．“新基础教育”论：关于当代中国学校变革的探究-5认识[M]．北京：教育科学出版社 ，2006 331．353

[4]李永生．中小学内部管理机制改革和完善的六个基本动向[7]．基础教育参考，2004，(10)．