关于教育凭证制度与农村基础教育均衡发展

国务院《关于基础教育改革与发展的决定》指出：“基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质、培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。”我国尚处于社会主义初级阶段，城市化水平不高，至今仍有3/4的人口生活在农村。邓小平同志强调中国的发展要“从中国的实际出发，我们首先要解决农村问题。中国有80%的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这80%稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”。没有农村的发展和稳定，就没有整个社会的发展和稳定；没有农村的现代化，就没有整个国家的现代化。农村的发展和农村的现代化靠提高农民的素质，农民素质的提高靠教育，因此，《决定》指出：“加强农村义务教育是涉及农村经济社会发展全局的一项战略任务。”“要依靠大力发展农村教育，提高劳动者整体素质的思想，切实重视和加强农村义务教育。”但是，我国农村大部分地区经济落后，教育基础薄弱，城乡基础教育发展不均衡，严重制约着农村经济社会的发展。

一、发展农村基础教育的意义

我国是一个农业大国，蕴藏着巨大的人力资源，农业和农村现代化的实现，取决于农村人口素质的提高，“培养同现代化要求相适应的数以亿计高素质的劳动者和数以千万计的专门人才，发挥我国巨大人力资源优势，关系21世纪社会主义事业全局。要切实把教育摆在优先发展的战略地位”。①要“造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”。 ②高素质的劳动者和专门人才的培养靠教育，只有大力改革和发展农村基础教育，大幅度提高农村人口的科学文化素质，培养大批的农业生产专门人才，才能把繁重的农业人口压力转化为巨大的人力资源优势，实现农村现代化。

发展农村基础教育，是提高农民文化素质的主要手段。现代社会，国际竞争归根到底是人才竞争，而教育又是提高国民素质，培养专门人才的主要手段。“发展农村教育事业是落实科教兴农方针、提高农村人口素质的关键。必须从农村长远发展和我国现代化建设全局的高度，充分认识发展农村教育的重要性和紧迫性。③只有大力改革和发展农村基础教育，提高农村人口的素质，提高整个中华民族素质的目标才有可能成为现实。

发展农村基础教育，提高农民的科技素质，是实现农业产业化的前提。传统的农业劳动，只需要一般的经验和体能便可以承担，与劳动者科技素质关系不大。现代农村经济的发展要求农业生产优质、高产、高效，需要逐步建立起技术密集型的能适应农业产业化、商品化生产的现代农业生产技术体系。要“积极推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益”。 ④要实现这些目标，科学技术因素起着关键作用，靠简单体力劳动的农民是不能适应现代农业生产需要的，必须通过农村基础教育培养大批的具有一定科技素质和生产技能的新型农民，才能适应农业生产产业化的需要。

发展农村基础教育，培养农民的专门劳动技能，是实现农村产业结构现代化的必要条件。传统的农村自然经济以农业为基本产业，现代农村经济的发展，仅靠农业本身的发展是不可能实现的，必须努力发展工业、商业和服务产业，使农业剩余劳力向第二、三产业转移。“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。”⑤大量农民脱离土地向工业、商业、建筑业、运输业和服务业等产业部门转移，从简单的体力劳动岗位向具有专门劳动技能的岗位转移，这种专门劳动技能的获得，也需要农村基础教育进行培养。

发展农村基础教育，是实现农村城市化、农村生活方式现代化的基础。发展农村基础教育，提高农民的科技文化素质是提高农业生产效率，促进农村劳动力转移，实现农村城市化、生活方式现代化的主要手段，也是实现人的现代化的重要动力。农村现代化的过程是一个农民知识化、农村城市化、生活方式现代化的过程。农村基础教育的功能不仅在于使受教育者学到科学文化知识，同时也给受教育者从事农业生产或其他谋生手段打下坚实基础，使他们能够不受土地的束缚，不再囿于“面朝黄土背朝天”的传统劳作方式，能够脱离土地而流动。只有这样才可能实现农村生活方式现代化。

二、农村基础教育存在的问题

改革开放以来，特别是《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的发布，带来了农村基础教育的蓬勃发展。但由于我国“城乡二元经济结构还没有改变，地区差距扩大的趋势尚未扭转，贫困人口还为数不少⑥，特别是国家一直把教育投资重点放在城市，对农村基础教育投资欠账太多，地方经济发展滞后，地方财政无暇顾及教育，加之僵化的教育体制的束缚，农村基础教育发展还有诸多不尽人意之处，主要体现在以下几方面：

1僵化的教育体制延缓了农村基础教育的改革和发展。由于计划经济体制的长期束缚，我国农村基础教育体制僵化，与农村经济发展脱节，缺乏与农村社会的血肉联系。在教育管理上，强调统一计划、高度集权，强调政府领导，学校没有办学自主权，削弱了农村中、小学办学的自主性、积极性和创造性。在教育体制上，农村基础教育、职业教育、成人教育各自为战，实行条条管理，没有充分利用农村中、小学已有的教育设施和雄厚的师资力量办职教和成教，而是另起炉灶，由于农村职教和成教的设施、经费和人员很难到位，造成农村职教、成教流于形式，收效甚微。在办学形式上，政府包揽办学，缺少社会团体、其他社会组织及公民个人的积极参与，阻滞了农村基础教育办学资源的源头之水；在教育投入方式上，片面强调政府投入为主，其他形式为辅，而事实是政府投入不足，却又不准学校教育依质论价，许多小康家庭希望多交钱让子女受好教育的愿望无法实现，既打击了学校提高办学质量的积极性，又自绝了教育投入的广大来源，农村中小学在双重压力下求生都难，何谈发展。这种僵化的农村教育体制，造成农村基础教育不能很好地为当地经济建设和发展服务，广大农民也不能从投资教育中获益，严重打击了农民投资办学的积极性，延缓了农村基础教育的改革和发展。

4职业技术教育缺位，与农村发展需求脱节。农村基础教育由于投入不足，没有相应的实验农场、实验设施与设备，更缺乏职业技术课教师，无法开设与当地农村经济发展需要相适应的职业技术课，即使开设了一些职业技术课，其教学内容也往往脱离当地实际。多年来，农村中小学一直没能围绕农村发展需要办学，缺乏农村特色，专业技术教育和农村职业技术教育含量太低，造成一方面大量的无一技之长的初、高中毕业生待业；另一方面，农村缺乏农业产业化经营人才，缺乏种田能手，乡镇企业缺乏大量的初、中级技术人员、经营管理人员和有一定技术基础的工人的尴尬局面。农村初、高中毕业生回乡后发现在学校所学的知识与农村发展需求脱节，学生看不到读书给自身发展带来的好处，家长看不到送子女上学带来的经济效益，农村的干部和群众看不到投资基础教育与发展当地经济、提高他们的生活水平有什么直接关系，直接影响了学生上学、家长助学和地方政府投资办学的积极性。

以上种种问题，致使农村基础教育与农村经济、社会发展长期处于恶性循环的怪圈之中：农村基础教育只是为学生学习书本知识、考试、升学服务；考上大学的学生，毕业以后不愿回农村，升不了学的回乡毕业生不爱农、不会农、不愿意务农；基础教育未能为当地培养适用的专门人才，由于人才缺乏、影响经济发展，使农村经济更加萎靡不振；由于生活贫困，农民又看不到子女接受基础教育带来的利益，影响了他们办学助教的积极性，使基础教育发展更加缓慢，导致当地经济与文化发展更加落后。而“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。（12）因此，如何使农村经济和农村教育尽快走出恶性循环，形成“以教促富，以富促教，教富相长”的良性循环，是各级政府特别是教育行政部门必须认真思考的重要课题。

三、实施教育凭证制度促进农村基础教育均衡发展

教育凭证制度是指政府将用于教育的公共经费以凭证的形式直接发给学生或家长，而不是发给学校，学生或家长可用来支付所选学校的学费和相关教育费用的一种支付形式。这种制度的实施，将原有的政府基础教育经费由间接分配改变为直接分配，经费跟着生源走，使得公立学校与公立学校、公立学校与私立学校之间，为了获得更多的经费和资源而展开公平竞争，进而促使公立学校改善办学条件，提高教育质量；同时政府还可以根据学生的家庭经济状况做出选择，对贫困家庭儿童适当地多发放教育费用，富有家庭则减少分配量，无形中起到均衡社会财富的目的，使得大量贫困家庭子女能够上学，低收入家庭子女能够进入过去想上而又上不起的教学条件好的学校，进而促进教育机会均等。实施教育凭证制度对于提高学校教育效率、实现教育公平、促进教育发展，尤其是农村基础教育发展有积极的推动作用。

长期以来，由于人们认识上的偏颇和教育效益滞后性特点，我国农村基础教育未能得到应有的重视，致使农村基础教育处于一种落后和低效的状态。因此，我们必须下大力气改革和发展农村基础教育，使之与农村经济社会发展要求相适应。笔者认为，在我国农村实施教育凭证制度，有利于促进农村基础教育的改革和发展。

1实施教育凭证制度可保障弱势群体受教育权利的实现。由于我国各地区发展极不平衡，以及各种其他原因，在我国，尤其是在中西部的贫困地区，还存在大量的处境不利的弱势群体。对于这类群体，各级政府拨款、社会团体和公民个人捐赠对他们进行教育资助。但由于资助经费在使用过程中，缺乏规范化、制度化的管理和一套科学合理的分配方式，导致资助资金大量“流失”，并没有真正解决弱势群体的受教育问题。针对这些问题，实施教育凭证制度，将补助金以教育凭证的形式直接发给资助对象，再由资助对象交给就读学校，这样就可减少很多中间环节而避免补助资金“流失”，使处境不利的弱势群体受教育权利真正得到实现。

2实施教育凭证制度可促进公立、私立学校同步发展。长期以来，公立学校一直是我国农村基础教育的惟一形式。随着教育需求的不断膨胀，这种单一的办学体制根本无法满足人们的教育需求。20世纪80年代以来，私立学校重新出现在中华大地上，但到目前为止，私立学校还只是公立学校的补充，公立学校仍然占绝对主导地位。因此公立学校（尤其是非重点学校）缺乏竞争压力。也没有成本约束，教育质量不高，资金浪费严重，教师缺乏责任感等现象普遍存在。若实施教育凭证制度，经费跟着学生走，将教育选择权交给学生，置私立学校与公立学校于平等地位，不但有利于公立学校提高教育质量和效率，更有利于促进私立学校的发展。从而用两条腿走路的方式促进农村基础教育的发展。

3实施教育凭证制度可促进教育公平。由于历史原因，农村中小学校际差别显著，重点学校与薄弱学校的办学条件有天壤之别，但收取杂费却是同一标准，而不是按质论价，这是不公平的。实施教育凭证制度，不同条件的学校可以有不同的收费标准，优质优价。实施教育凭证制度以后，一般家庭的子女若想上条件好的学校，可以在教育凭证之外另行交费，这样既满足了公民接受优质教育的愿望，又扩大了教育经费的来源，还体现了教育公平。

教育，特别是农村基础教育，是中国现代化建设的奠基工程。为了贯彻中央全面建设小康社会的宏伟目标，推进农村现代化建设，必须“加大对教育的投入和对农村教育的支持”，­（13）促进农村基础教育的改革和发展，以早日实现小康社会的建设目标。

注释

③《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》（1998年10月14日中共十五届三中全会通过）［N］，《光明日报1998年10月19日第一版。

⑦《中国教育事业统计年鉴——2000》［M］，人民教育出版社2001年版，第60-61页。

⑧《中国统计年鉴——2002》［M］，中国统计出版社2002年版，第702页。

⑨根据《中国教育经费统计年鉴——2000》［M］，中国统计出版社2001年版，第377、383页的数据推算。

⑩《湖北统计年鉴——2002》［M］，中国统计出版社2002年版，第302页。