关于规范领导干部经济责任审计评价的几点思考

关于规范领导干部经济责任审计评价的几点思考

中共中央和国务院出台了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》对指导领导干部经济责任审计工作发展具有重要战略意义。在经济责任审计中，审计是基础，评价是关键。

一、领导干部经济责任审计评价现状

（一）经济责任审计评价缺乏操作性强的评价标准

当前领导干部经济责任审计评价存在的主要问题是评价依据不充分，评价标准笼统，过于格式化。《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定 》以及各省、自治区审计机关所发的文件等对领导干部经济责任审计评价的内容大多都是从几个大的方面做了规定，相应出台了评价指标，但尚待细化，评价标准问题是经济责任审计的一个难点。另外审计报告文本非标准化，多数情况由审计人员根据自身素质，结合审计实际情况进行评价。如果属任中审计，各项经济状况正在进行，执行结果的优与劣还未见分晓，审计部门此时对事项评价具有一定的风险和难度。

（二）审计评价内容不明确

目前经济责任审计中，审计评价内容过于全面化。如：肯定责任人的成绩，指出存在的问题，对成绩、问题、分析的全面评价实质上避重就轻的评价，不利于审计目标的实现；有的把被审计单位的思想政治工作、精神文明建设、社会效益、可持续发展等内容也写入审计报告，增加审计评价的难度，加大了审计风险。

（三）审计评价超出审计范围

经济责任审计是加强对领导干部监督管理的一种重要手段，而不是全部手段。因此，审计对被审计者的评价，不可能面面俱到；只能从经济责任的有关内容进行。但在实践中有的审计报告总要考虑全面评价被审计者的功过是非，从而超越被审计单位财政财务收支真实、合法、效益及相关的经济活动范围，把不属于经济责任评价的内容写入审计报告，比如：“在任职期间，被评为先进文明单位，获某项一等奖”等等。有些内容事项缺乏相应的取证资料佐证，有的不加以分析查证照抄被审计单位年终总结报告或被审计者述职报告有关内容来评价，使审计评价脱离了“经济责任”范畴，增加了审计风险。

（四）经济责任审计专业性和综合性较强，涉及领域广，给审计评价带来一定困难

经济责任审计中包含了财务、法纪、效益以及社会等方面的责任内容，是一个比较综合的概念，涉及如党政机关预算执行、专项资金、固定资产投资、资源环保、工商及金融企业等诸多领域，实际上包含了所有目前审计的类别，与之前分为财政审计、固定资产投资审计、金融审计、企业审计等有很大区别，不同领域的评价标准不同，审计实践中某些领域的审计评价经常会存在“无规可循、无法可依”或审计人员难以掌握的专业性知识的情况，审计人员在审计实施过程中只能依靠经验判断，审计出来很多问题，主要是依赖于审计人员的职业判断，而对于审计中所发现问题性质的认定及其责任的界定往往形成审计风险。

（五）审计人员的素质影响审计评价质量

经济责任审计强调“审事议人”，既要审查被审计单位财政财务收支的真实、合法和效益性，又要评价责任人的经济责任，把对“人”的监督与对“事”的监督有机结合起来，审计的内容更多，范围更广，难度更大，审计评价往往抓不住要害，深度不足广度不够，难以提高经济责任审计评价的质量。

上述问题的存在，影响了经济责任审计评价的质量，削弱了审计的作用，增大了审计风险。

二、经济责任审计评价应把握的原则、方式、内在规律和基本要领

（一）把握主要原则

一是把握与时俱进的原则。与时俱进是马克思主义的灵魂。特别是进入“十二五”战略发展期，我国确定了促进各项事业发展的新目标、新政策，需要各级领导干部适应新形势，促进各项事业持续、协调、健康、快速发展，要求审计机关时刻把握新形势，使经济责任审计评价的基调符合时代气息。

二是把握主题主线的原则。在建设中国特色社会主义伟大事业中，围绕科学发展这个主题和转变经济发展方式这条主线开展经济责任评价是当代中国发展的大格局。

三是把握实事求是原则。开展领导干部经济责任审计行业广泛、对象多样、职责多元化。需要审计机关在开展经济责任审计中，对众多审计对象进行逐一了解、逐人分析，并注重从现象挖掘本质。

四是把握客观公正原则。进行领导干部经济责任审计评价，既要肯定领导干部在任期内的工作成效，也要揭示履职中存在的薄弱环节，特别是深入分析存在问题的背景、成因、类型，谨慎做出领导干部担负经济责任的结论。

（二）采取多种结合方法

一是采用群众评价与领导班子评价有机结合方法。通过召开本系统、本单位领导班子和群众座谈会等方式，了解掌握被审计评价对象在民主决策、科学实施、取得成果等方面发挥实际作用。通过从群众到领导班子两个视点认知评价对象，为保障经济责任审计评价针对性强、准确度高提供第一手基础素材。

二是采用定性评价与定量评价有机结合方法。在通过多条渠道获取相关信息基础上，对评价对象做出一个总体的定性判断，是深入开展经济责任审计评价的中枢环节。在此基础上，再进行定量分析，从账、表、凭证等有关资料中提取相关数据信息进行分析梳理，得出定量评价结论。通过定性与定量两个层面进行相互验证、印证和佐证，增强经济责任审计评价的实际效力。

三是采用常态评价与动态评价有机结合方法。在内容评价上以财务

管理状况、决策实施情况做为常规性评价选项，同时结合形势演进不断注入新的评价内容。

（三）把握内在规律

一是把握经济责任审计评价各要素之间的内在集成性。现在构成经济责任审计评价内容要素较多，既有决策评价要素又有成果评价要素；既有管理评价要素也有发展评价要素；既有内控制度管理评价要素还有党风廉政建设评价要素。需要将这些要素有机叠加，才能构成经济责任审计评价的综合体系。

二是把握经济责任审计评价各要素之间的内在递进性。在进行经济责任审计评价中，掌握决策制定是实施评价的源头起端。决策是领导布局和驾驭工作的总纲，是领导干部工作重要组成部分。因此，需掌握领导干部酝酿决策、推敲决策、出台决策的过程，通过掌握决策制定环节，才能依次渐进地了解和掌握决策实施进展、决策运用效果及深入挖掘领导干部思想内涵。这种逐步深入、持续深化的经济责任评价更好地体现出先表后里的评价走向。

三是把握经济责任审计评价各要素之间的内在依存性。进行领导干部经济责任审计评价要掌握各评价要素间的依存联系。只有掌握认定工作政绩才能做出正面肯定性的评价；只有查找出单位在财务管理方面的薄弱环节才能对担负的经济责任进行客观准确性的认定。因此，紧密把握评价要素之间的相关依存和前因后果，是搞好经济责任审计评价的重要保障。

（四）把握基本要领

一是把握评价内容与评价对象的对应性。各级领导干部处于不同的领导环节和工作层面，思考工作方式、驾驭工作视角都有很大区别。因此，经济责任审计评价着力点要与被审计单位领导层面相互对应。如对各级党委政府主要领导经济评价，评价的内容就应具有宏观性、全局性、区域性的特征，避免评价语言微观化、单一化，影响评价的实际效果。而对各行业领导干部的经济责任审计评价内容就应针对性强、具体化明显，防止评价抽象不具体、空论不实际。真正使经济责任审计评价内容符合领导干部的工作层级、符合行业的发展特点、符合领导干部的履职要求。

二是把握换位思考的角色转换性。作为审计人员在评价被审计对象时应该把自我融入到具体的领导角色中去，才能更好把握评价对象、体悟评价对象内心世界，有助于更好地把握经济责任审计评价节奏，防止评价过低、过高、过偏等倾向。

三是把握评价范围的恰当性。在开展领导干部经济责任审计评价时，有的审计组把被审计单位提供的工作总结或述职报告整篇幅“搬进”经济责任审计评价部分，这种简单“拿来主义”的做法使经济责任审计评价缺少严肃性，出现了对经济责任审计评价范围界定不清和把握不准的情况。因此，应切实把握经济责任审计评价范围，对各类数据及相关素材进行加工、归集，并按经济责任审计要求进行取舍，再逐句、逐段进行经济责任审计语言的表述。

三、对策和思考

（一）完善经济责任审计评价标准和指标体系等规定，使评价具有操作性强的法定依据

建议尽快出台与《审计法》、《审计法实施条例》、《两个规定》等相配套的实施细则或操作指南，同时，探索建立、出台对重点领域的审计评价体系，不断完善，逐渐形成定性和定量相结合的评价指标规定，规范经济责任审计评价，才能确保审计质量，防范审计风险。

（二）切实深化审计内容，实现审计目标与经济社会发展相适应

对领导干部进行财政财务收支情况审计评价的同时，要综合考虑有关的主要经济发展指标、经济效益指标、经济决策、内控制度等情况和领导干部遵守财经纪律及个人廉洁自律等情况所处于的水平，从而深化审计评价的内容，改变以往领导干部经济责任评价主要围绕财政财务收支情况的描述性展开，笼统评价的弊病，对组织部门考察干部更具参考价值，从而提高领导干部经济责任审计的作用和地位。既要关注重大经济决策是否遵循规定的程序，又要着重关注决策效果如何，如深化对重点建设项目、重点资金及惠民项目的实施效果审计。

（三）循序渐进，积极探索绩效审计

一是在年初制定的审计项目中，根据不同审计对象如部门、企业单位，选择政府管理、资源运用、财政收支和投资等具有代表性的被审计单位，探索绩效审计。

二是把握全面审计、突出重点的要求，实施审计时突出重点，开展重点内容的绩效审计。如涉及民生的、可持续发展的重大项目、重大资金、特殊政策具备实施绩效审计条件的，实施绩效审计。通过绩效审计分析评价项目的科学性、经济性、效益性及对当地经济社会发展的影响。

三是加强对审计项目总结。总结项目实施过程中的成功经验，分析绩效评价的不足。逐步建立和完善绩效审计的方法和评价体系，推进绩效审计与经济责任审计项目的有效结合。

（四）科学把握经济责任审计评价的重点

应当从以下二方面入手。一是围绕“经济决策”进行审计评价。经济决策是领导干部权力运行、职责履行中最重要的内容，尤其是那些重要经济决策，对经济社会的作用和影响往往较大，决策失误往往造成重大损失浪费，因此必须把对经济决策审计作为对领导干部经济责任审计的重点予以关注。二是应围绕“绩效”进行评价。绩效评价是对经济决策、内控制度执行、资金管理使用绩效等方面作出评价。因此在开展对领导干部经济责任审计中，应着重关注被审计单位绩效情况。在作出绩效评价时，既要考虑被审计领导有形的政绩（显绩），更关注无形的、长远的政绩（潜绩）。通过对绩效分析和评价，有利于经济责任审计工作自身发展。

（五）提高审计人员的综合素质

进行领导干部经济责任审计评价，既是对领导干部经济责任的鉴定也是对审计机关干部素质的测试。为此，必须坚持以人为本，从以下几方面提高审计干

部的政治素质和业务素质。

一是增强政治鉴别力和思维敏锐力。讲政治、讲党性和讲责任是审计机关进行领导干部经济责任审计评价的思想定位，是搞好领导干部经济责任审计评价的首要条件。

二是以科学的审计理念指导审计实践。把绩效审计理念贯穿于经济责任审计工作中，将绩效评价作为对领导干部经济责任评价的组成部分，在关注真实合法性问题的同时，关注经济性、效率性和效果性。

三是强化培训，增强专业技术力，提高综合分析能力。提高审计人员的政治、业务素质，着力培养复合性人才，用现代审计技术和理念提升经济责任审计评价质量。

四是优化审计小组，实现审计人员的全面提高。在经济责任审计组人员的配备上，要充分考虑经济责任审计工作的专业特点，在配强力量时要实现专业互补，优势互补，使审计人员的能力建设与实现经济责任审计科学评价的要求相适应，从而更好地适应形势的发展。