农村公共投资项目绩效审计评价探析

农村公共投资项目绩效审计评价探析

农村公共投资项目绩效审计评价是指审计机关及其人员按照既定的农村公共投资项目绩效审计目标，对农村公共投资项目的经济性、效率性、效果性所进行的审计评价。由于我国的农村公共投资项目绩效审计尚处于实践探索阶段，还没有一套正式的法律法规体系对农村公共投资项目绩效审计的评价标准、评价指标加以界定，没有完整的、系统的评价体系予以参考。为了科学地评价农村公共投资项目的绩效状况，客观地反映被审计项目的经济性、效率性及效果性，建立一套适当的、有参考指导意义的绩效审计评价体系就成为当务之急。农村公共投资项目绩效审计评价体系是根据农村公共投资项目绩效审计目标建立的，由评价原则、评价标准、评价内容及指标、评价方法所组成的有机整体。

一、农村公共投资项目绩效审计评价原则

农村公共投资项目绩效审计评价的结论是有效落实党和国家“三农”政策的具体举措，是广大农民群众关注的焦点，若要保证其科学、客观、公正，就必须遵循一定的评价原则。以绩效审计评价所遵循的一般原则为基础，农村公共投资项目绩效审计评价突出强调下列原则：

（一）科学发展观原则 科学发展观是农村公共投资项目绩效审计评价的一般原则。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面、协调、可持续，根本方法是统筹兼顾。农村公共投资项目绩效审计的根本目的是通过对政府农村公共投资项目的绩效评价，落实党和国家的“三农政策”，提高农村公共投资管理水平，促进农业发展、农村繁荣及农民富裕。农村公共投资项目绩效审计的目标与科学发展观、构建和谐社会的目标是完全一致的。把科学发展观作为农村公共投资项目绩效审计评价的一般原则，就是要对公共资源使用的经济性、效率性、效果性进行全面分析，力图全方位地对政府绩效做出客观、公正的评价。

（二）系统化原则 可持续发展是科学发展观的基本内容之一。可持续发展是可持续经济、可持续生态和可持续社会三个方面的协调统一，它要求人类在发展过程中讲究经济效率、关注生态和谐、追求社会公平，最终达到人的全面发展。在农村公共投资项目实施过程中，长期绩效和短期绩效、经济效益、社会效益及环境效益常常会出现矛盾。在具体设计评价指标时，要体现系统化的观点，坚持长期绩效与短期绩效相结合、经济效益、社会效益和环境效益相结合、效率和公平相结合，注重社会和经济发展的可持续性，全面反映农村社会和经济的和谐发展。

（三）定性分析与定量分析相结合原则 农村公共投资项目绩效审计评价通常从经济效益、社会效益、环境效益着手，这些效益有些可以用量化的指标来评价，有些只能从性质上判断其优劣程度。因此，在农村公共投资项目绩效审计评价过程中，必须坚持定性分析与定量分析相结合的原则，通过设计指标将可以量化的因素进行量化，而对于无法量化的因素则采用定性的方法加以评判。事实上，在农村公共投资项目实施过程中，许多环境绩效和社会绩效是难以量化的，而它们却是影响社会可持续发展的关键因素，必须将其纳入绩效审计评价体系。由于无论是定性分析还是定量分析，都存在着一定的局限性，因此必须坚持两者的相互结合。

（四）兼顾各种评价标准的原则 农村公共投资项目存在资金渠道多、链条长、涉及范围广等特点，项目实施、运行涉及多个单位、多个环节，其绩效评价标准来源多种多样，如，农村公共投资项目所涉及的相关法律、法规、方针、政策，所涉及的相关行业的会计准则、制度、专业标准与专家意见，同行业、同领域或类似项目的先进绩效水平，项目的预算或计划等。对此，必须根据每一项农村公共投资项目自身的特点，统筹兼顾各种评价标准，对被审计项目作出全面、客观的综合评价。

二、农村公共投资项目绩效审计评价标准 常规的政府绩效审计评价标准一般具有客观性、可靠性、相关性、代表性、明确性、可比性、可接受性、可获得性等特点。农村公共投资项目绩效审计评价标准除具备上述特点外，还受到如下因素的影响：一是，项目投资目标的不确定性与非唯一性。受政府公共物品投资高度的政治性及决策者个人主观因素的影响，农村公共物品投资的投资目标往往难以明确表达，致使绩效标准很难界定。即便是有明确目标的投资，也往往不是单一目标，而是多个目标，致使不同的目标可能有不同的绩效评价标准。二是，绩效标准设定与量化的难度。绩效审计评价标准本应力求数量化、具体化，但很多农村公共投资项目往往必须从“感受”之类的带有一定主观性的角度去评价项目的优劣，致使绩效审计评价标准难以设定或不易量化。三是，投资项目影响的多样性。从影响角度讲，农村公共投资项目的影响往往具有预期的和非预期的、直接的和间接的、正面的和非正面的等多样性特征。有些影响难以测定或无法测定，不同的影响难以用同一标准来测度，对绩效审计评价标准的科学性带来一定的影响。

综上所述，农村公共投资项目绩效审计评价标准具有如下特点：一是，评价标准具有非绝对性。在对被审计事项进行判别时，传统的财务审计所使用的评价标准往往具有唯一性，财务审计的结论通常是“非对即错”。而农村公共投资项目绩效审计的重点及主要目的是对被审计事项的经济性、效率性、效果性作出评价，提出改善管理、增强绩效的建议。由于经济性、效率性及效果性涵盖范围和内容的复杂与广泛，绩效审计评价标准具有非绝对性特征，无法简单地用一个好或坏、高或低、对或错来完整地评价一个被审计事项。审计过程中往往需要经验丰富的审计人员利用

自身的经验，结合当时的环境，必要时还要考虑被审计事项对农业、农村、农民的长远影响，在很大程度上带有一定的主观性。二是，评价标准具有非单一性。传统的财务审计，评价一个被审计事项常常以违纪违规金额的多少来衡量，评价标准相对单一。而农村公共投资项目绩效审计评价除了需要货币计量的财务数据外，还需要大量的非货币计量的非财务数据，评价标准具有非单一性。其主要原因在于农村公共投资项目绩效审计目标的多样性，除关注政府活动经济责任履行情况外，还必须综合考虑政府社会责任的履行情况 ，绩效审计的确立应包含对诸如合理利用农村的自然资源、保护和改善农村的自然环境、维护农村生态平衡、维护农村社会的安定团结等的评价。

三、农村公共投资项目绩效审计评价内容及指标

农村公共投资项目绩效审计评价内容及指标是用来评价农村公共投资项目经济性、效率性及效果性的载体。农村公共投资项目绩效审计评价应当包括项目前期决策绩效审计评价、项目过程管理绩效审计评价及项目投资效益绩效审计评价三个部分，其中项目投资效益绩效审计评价应居于核心地位。

需要特别指出的是，农村公共投资项目存在资金渠道多、链条长、涉及范围广等特点，每一个项目都有其自身的特征，故很难形成一个普遍适用于任何一个项目的绩效审计评价指标体系，在具体实施农村公共投资项目绩效审计时，审计人员必须根据每一项目自身的要求及特点，在遵循绩效审计基本原理的前提下，围绕经济性、效率性、效果性的绩效审计目标，灵活设计农村公共投资项目绩效审计评价指标体系，并加以总结归纳。 （二）农村公共投资项目过程管理绩效审计评价内容及指标 农村公共投资项目过程管理绩效审计评价一般以价值量分析为主，并与实物量分析相结合，主要评价项目实施的规范和项目的执行情况。具体评价内容及相关指标包括：（1）项目实施的规范性。主要评价项目实施程序及环节的规范性及项目相关内部控制的规范性。项目实施程序及环节规范性评价包括评价项目建议书、可行性研究、评估、项目规划、立项、招投标、合同、监理、施工、初验、试运行及竣工决算等环节的规划性和程序的完整性；项目内部控制规范性评价主要是评价内部控制制度的健全性及有效性。（2）项目执行情况。主要通过项目概预算执行调整率、概预算执行率、概预算超额（节约）率评价项目概预算执行情况；通过项目效益发挥能力评价项目设计能力及效用；通过合同到期执行率、合同争议率、建安工程费用增减率（增减额）评价合同执行情况；通过财政资金依存度评价项目资金来源情况；通过资金到位率、项目计划完成率评价项目进度计划；通过工程投资完工率（完成率）评价工程完成情况及投资完成情况；通过项目优质率、项目合格率评价项目工程质量情况等等。

（三）农村公共投资项目投资效益评价内容及指标 农村公共投资项目投资效益评价的主要内容有如下几项：（1）项目的经济性。经济性强调的是资金的节约程度，关注投入和整个过程的成本，追求成本的最小化。农村公共投资项目的经济性评价主要是评价项目资源的占用和耗费是否节约和经济，其评价指标主要包括：项目申报率、项目招投标率、项目资金节约率、非正常开支比重、项目管理费用支出率等。

项目申报率=经过申报后实施的项目数量/全部施工项目数量×100%

项目申报率是以一个地区一定时期的全部农村公共投资项目为对象，评价农村公共投资项目的建设是否经过合规的申报程序。项目申报率越高，说明可行性不强、损失浪费和随意性高的项目实施的可能性越小，在一定程序上说明经济性越高。

项目招投标率=以招投标制度确立的项目数/施工项目总数×100%

项目招投标率是以一个地区一定时期的全部农村公共投资项目为对象，评价农村公共投资项目的建设是否严格遵守了招投标制度。招投标制度一般可以降低项目成本，提高资金使用效率。项目招投标率越高，说明经济性越高。

项目资金节约率=（概算投资金额-决算投资金额）/概算投资金额×100%

项目资金节约率是以单项农村公共投资为对象，评价项目资金超支或节约情况。项目资金节约率越高，说明经济性越高。

非正常开支比重=（额外开支+特殊费用）/正常开支

非正常开支比重是以单项农村公共投资为对象，评价项目实施过程中出现的额外开支及特殊费用对资金使用效率的影响。非正常开支比重越高，项目经济性越差。

项目管理费用支出率=项目资金管理费用支出/项目资金支出总额×100%

项目管理费用支出率是以单项农村公共投资为对象，评价项目资金拨付、使用过程中各级政府、各个部门监督管理所需资金支出对项目资金使用效率的影响。项目管理费用支出率越低，项目经济性越强。

（2）项目的效率性。农村公共投资项目的效率

性评价主要评价投入与产出之间的关系，以确定有无达到成本效益的最大化，其评价指标主要包括：项目覆盖率、项目完工率、项目合格率、项目资金使用率、项目完工进度、项目单位投资产出、项目投资效益指数等。

项目覆盖率=财政资金投资到的农村数量/农村总数量×100%

项目覆盖率是以一个地区一定时期的全部农村公共投资为对象，评价财政资金的覆盖面。项目覆盖率越高，说明项目能带来发展动力的农村地区范围越广，项目效率性越高。

项目完工率=完工项目数/全部施工项目数×100%

项目完工率是以一个地区一定时期的全部农村公共投资项目为对象，评价项目的完工情况。项目完工率越高，效率性越高。

项目合格率=竣工验收合格的项目数/完工项目数×100%

项目合格率是以一个地区一定时期的全部农村公共投资项目为对象，评价项目竣工验收的合格情况。项目合格率越高，效率性越高。

项目投资单位产出=一定时期农村生产总值增加额/一定时期农村公共投资总额×100%

项目单位投资产出是以一个地区一定时期的全部农村公共投资为对象，评价单位投资额对农业生产总值的贡献情况。项目单位投资产出越高，效率性越高。

项目资金使用率=已投入的项目资金额/已拨付的资金总额×100%

项目资金使用率是以单项农村公共投资为对象，评价项目资金是否专款专用、是否发挥效用及使用效率情况。项目资金使用率越高，效率性越高。

项目完工进度=实际已发生工程成本/项目概算工程总成本×100%

项目完工进度是以单项农村公共投资为对象，评价项目的完工情况。项目完工进度越高，效率性越高。

项目投资效益指数=某项目引起的农民收入增加额/该项目投资总额×100%

项目投资效益指数是以单项农村公共投资为对象，评价项目投资对农民增收的影响。项目投资效益指数越高，效率性越高。

（3）项目的效果性。效果性强调的是预期目标与实现程度之间的关系。农村公共投资项目的效果性评价主要包括对项目经济效果、社会效果及环境效果的评价。

其一，项目的经济效果主要由项目实际投资报酬率、项目实际内部收益率来体现。涉及具体农村生产设施项目的，还可由粮食产量增长率、灌溉面积覆盖增加率、农田生产能力提高率、农产品价值提高率、土地治理面积提高率等指标进行衡量。

项目实际投资报酬率=实际年平均净收益/项目投资总额×100%

项目投资报酬率是以单项农村公共投资为对象，衡量投资项目的获利能力。项目投资报酬率越高，效果性越好。

项目实际内部收益率是项目实施期间各年实际净现金流量的现值等于零时的折现率，体现了项目的实际报酬率。项目实际内部收益率越高，效果性越好。

粮食产量增长率=项目建设后增长的粮食产量/项目建设前的粮食产量×100%

粮食产量增长率用于衡量良田建设、良种开发等农村公共投资项目的投资效果。粮食增长率越高，效果性越好。

灌溉面积覆盖增加率=项目建设后增加的灌溉面积/项目建设前的灌溉面积×100%

农田生产能力提高率=项目建设后平均每亩产量增加额/项目建设前平均每亩产量×100%

灌溉面积覆盖增加率及农田生产能力提高率用于衡量农田水利建设等农村公共投资项目的投资效果。灌溉面积覆盖率及农田生产能力提高率越高，效果性越好。

农产品价值提高率=项目建设后农产品价值增加净值/项目建设前农产品价值×100%

农产品价值提高率用于衡量种子工程、沃土工程、畜禽水产良种工程、农产品质量安全工程等农村公共投资项目的投资效果。农产品价值提高率越高，效果性越好。

土地治理面积提高率=项目建设后土地治理面积增加额/项目建设前土地治理面积×100%

土地治理面积提高率用于衡量生态环境建设、退耕还林、荒漠治理、水土流失等农村公共投资项目的投资效果。土地治理面积提高率越高，效果性越好。

其二，项目的社会效果主要由项目惠及率及项目满意率来体现。

项目惠及率=某一项目惠及的农村人口/该地区农村总人口×100%

项目惠及率是衡量项目公平性的主要指标。具体可包括义务教育普及率、农业保险普及率、适龄农民保险覆盖率、农村新型医疗参合率、广播电视覆盖率、文化站拥有率等。

项目满意率=对项目实施情况满意的农村人口/该项目惠及到的农村人口×100%

项目满意率是衡量项目满意度的主要指标，主要用于评价广大农民对民主参与、惠农政策落实、农村教育、医疗、卫生、社会保障、农业科技服务、农村水利建设和道路发展的满意程度。

其三，项目的环境效果主要评价项目实施过程中对环境的影响，具体可由污染集中处理率、主要污染物排放控制率、项目资源占用率等指标进行衡量。

四、农村公共投资项目绩效审计评价方法

农村公共投资项目绩效审计评价方法是借助一定的分析工具、采用特定的评价指标，对照专门的评价标准，对农村公共投资项目进行综合绩效分析和评价的手段。

农村公共投资项目绩效审计评价可以采用比较分析法、动态分析法、因素分析法、层次分析法及综合评分法等方法。本文主要阐述综合评分法在农村公共投资项目绩效审计评价中的应用。

所谓综合评分法，是指审计人员对影响被审计对象的各个因素按其功能重要性进行评分，通过评分，将定性概念转变为定量数值，而后加权相加算出总分，进而得出评价结果的方法。综合评分法在具体运用过程中，需要经历下列步骤：

（一）农村公共投资项目绩效审计评价指标体系构建 适宜的绩效评价指标必须同时具备一致性、客观性、全面性、明确性、实用性等特征。一致性强调绩效指标必须与农村公共投资项目绩效审计目标相一致；客观性强调绩效指标能客观地反映农村公共投资项目的行为和结果；全面性强调绩效指标能覆盖被评价的农村公共投资项目绩效的所有重要方面；明确性强调绩效指标应表述清晰、涵义明确、无歧义；实用性强调绩效指标的设计必须考虑当前的科技水平和人员素质，应该具备可查性，易操作。

（二）绩效水平的赋值 绩效水平赋值包括两个层面，相关指标绩效水平赋值和从审计目标层面对项目经济性、效率性、效果性绩效水平予以赋值。绩效水平一般可以分为优秀、良好、一般和较差。绩效水平在9分以上的为优秀、8分至9分之间的为良好、6分至8分的为一般、6分以下的为较差。相关指标绩效 水平赋值，对于定量指标可以国际标准、国家标准、行业标准、计划与预算标准、历史标准等为基础确定绩效水平并予以赋值；对于定性指标，则可以采用专家意见法等方法确定绩效水平并予以赋值。审计目标层面的经济性、效率性、效果性绩效水平赋值，则是在相关指标绩效水平赋值的基础上，确定项目经济性、效率性及效果性绩效水平。

（三）绩效评价的赋权 绩效评价赋权同样包括两个层面，一是相关指标绩效评价赋权；二是从审计目标层面对项目经济性、效率性、效果性绩效评价予以赋权。首先，对相关指标赋权，确定每一指标的权重；其次根据相关指标绩效水平及其权重，分别计算经济性、效率性、效果性的绩效水平。权重设立的得当与否直接关系到审计评价结论的适当性，必须根据农村公共投资项目的特点，由审计机关、投资主管部门、投资受益主体等共同参与，按影响程度进行排序、反复权衡予以确定。

（四）绩效水平总体评价 根据农村公共投资项目经济性、效率性、效果性的绩效水平及其权重，计算项目的总体绩效水平，并得出审计结论。