湖南农村集体经济审计模式现状分析与对策研究

湖南农村集体经济审计模式现状分析与对策研究

1 “两型社会”对湖南农村集体经济审计提出的新要求

“两型社会”指的是“资源节约型、环境友好型”社会，“两型社会”发展战略对湖南农村集体经济审计提出的新要求：①资源节约的要求，这对加强农村集体经济审计监督，实现资源节约，提供了良好的发展平台；②环境友好的要求，通过加强农村集体经济财务监督，维护广大群众权利，融洽干群关系紧张，从而为构建和谐农村集体经济审计创造友好的“审计环境”。

2 当前湖南农村集体经济审计主要模式的现状分析

2.1 “乡镇经管站”内部审计模式

当前，“乡镇经管站”内部审计模式是湖南地区农村集体经济审计模式中最普遍的形式，其实施主体是县（市）农村经管部门（简称“经管站”），性质上属于内部审计。经过多年的发展，这种审计模式对该地区农村集体经济活动的审查与监督，促进农村集体经济发展起到了一定的推动作用。但随着湖南农村集体经济复杂化和快速化发展，这种审计模式逐渐凸显出“天生性不足”，具体表现在：①这种以“乡镇经管站”为审计主体的内部审计模式实质上就是让经管站既充当经营管理者又充当监督人，严重违http://wWw.LWlm.Com背独立性原则，其审计结论难以保证，严重缺乏客观性和公正性；②湖南农村工作有一定特殊性，集体经济本身复杂，农民群体差异性大，故“乡镇经管站”的日常经管工作繁重，难以保证审计业务的有序开展；③“乡镇经管站”的审计专业水平有限，兼职人员较多，业务上又接受着“多层领导”，很难摆脱行政手段的干预，审计独立性难以保证。因此从审计的本质特征来看，这种审计模式存在着严重的局限性，很难适应“两型社会”建设的要求。

2.2 国家审计模式

为进一步规范农村集体经济审计工作，按照传统的行政关系隶属理念，湖南部分地市采取了在县（市）级国家审计机关下设立农村集体经济审计机构，这实际上属于国家审计模式。虽然这种国家审计模式权威性较大，独立性和审计专业性强，有助于农村集体经济审计法制化、制度化和规范化建设。但相对也有一定的局限性：①是国家审计准则比较宏观，其基本格局是对本地区预算执行情况和相应综合财政财务活动进行审计，审计范围受限；②是部分县（市）级专业审计人员非常有限，因而审计工作覆盖面窄、连续性差，只是在必要时走走“过场”而已，不能及时全面地反映乡（镇）的经济运行情况；③是这种审计监督属于事后监督，而现实中部分业务却需要进行事前、事中、事后的全程跟踪审计；④这种审计监督与乡（镇）政府实际工作有些脱离，难以保证审计的时效性、真实性和客观性，在一定程度上制约了“两型社会”的建设步伐。

3 “两型社会”时期完善湖南农村集体经济审计模式的对策

上述两种农村集体经济审计模式在特定历史背景下发挥了重要作用，但随着农村集体经济的快速复杂发展，它已逐渐凸现出诸多问题，尤其是审计力量极其薄弱，审计独立性无法保证，导致农村集体经济审计监督空白依然存在。目前“两型社会”建设蓝图正在湖南地区布展，今后其战略建设模式和经验定会在全国逐步推行，这就要求农村集体经济审计模式更具独立性、权威性、规范性和服务性，则创新成为一种必然的制度选择。本文提出湖南应建立以地市级农村集体经济综合审计为主导审计、逐步引入注册会计师审计的农村监督体系可作为“两型社会”时期建设新农村的改革和发展方向。

3.1 建立地市级农村集体经济综合审计模式的构想

加强农村集体经济审计工作是搞好新农村建设的保证，为建设好 “两型湖南”，提升农村集体经济审计的权威性，根据2006年新修改的《中华人民共和国审计法》第十条 “审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构；派出机构根据审计机关的授权，依法进行审计工作”之规定，我们可以假设在改变传统行政隶属关系的基础上，即在各地市审计局专设“地市级农村集体经济综合审计中心”（具体机构体系设置如图1），该中心垂直隶属于各地市审计局，且在各乡镇（街道）直接授权建立审计分中心，其主要目的是减少过多的行政干预，多一些具体的政策宣传与业务指导，以方便对农村集体经济进行财务审计监督与指导服务。这种模式性质上仍属于国家审计，其优势和相关要求表现在以下方面。

3.1.1 明确审计主体，树立审计权威

地市级农村集体经济综合审计中心是接受湖南省各地市级国家审计机关的垂直领导，地（市）国家审计机关负责制定农村集体经济综合审计的具体实施办法，并授权其各部门及各乡镇（街道）审计分中心履行相关农村集体经济组织的日常审计任务。这种新的行政隶属关系意味着将农村集体经济审计确定在国家审计体系范畴，进一步明确了政府审计机关是实施新的审计模式的主体，减少部分中间行政隶属关系环节，使得农村集体经济综合审计中心的层次和独立性得到提升，审计权威和监督力度得到加强。

农村集体经济审计工作任务重，执行难度大，针对性强。为确保审计的独立性，该中心可根据审计业务需要设置相关部门，①农村财政财务审计，职责是对各乡镇的村级财政财务活动进行审计；②农村专项资金审计，主要是对土地出让金的分配使用和管理情况、救济（扶贫）资金、其他涉农资金的管理使用情况进行专项审计；③农村建设工程项目审计，集中对所有农村建设中达到一定资金规模的项目进行全程跟踪审计；④农村资源环保审计，主要对农村经济发展过程中资源浪费情况和环境污染情况进行专题审计，以达到符合“两型社会”建设的具体要求；⑤农村经济责任审计，主要是对乡镇（村）主要干部岗位职责履行情况进行经济责任审计，以确保集体资产保值增值。⑥政策宣传与指导，这主要出于农村集体经济的特殊性考虑，且为进一步规范农村集体经济发展，政府应更多开展政策宣传与业务指导服务，以减少违规和违法事件发生的频率，达到预防腐败与警示教育之目的。⑦纪检监察，要求整个审计监督工作必须接受纪检监察办和司法部门的监管，以保证审计的合法性。

3.1.3 规范审计制度程序，提高审计队伍素质

审计制度作为审计业务的权威性标准，对提高农村集体审计质量、降低审计风险，防范贪污腐败，维护广大社会公众利益具有重要的作用。各级政府有义务结合“两型社会”建设要求和标准，尽快制定包括农村集体经济审计准则、审计人员行为规范、审计程序规范、审计报告规范等相关审计制度，使农村集体经济综合审计与服务中心在执行审计业务时有章可循。对于农村集体经济审计的基本程序可以从审计实施方案、审计通知书、就地审计、调查取证、评审内部控制、出具审计报告、作出审计决定http://wWw.LWlm.Com、复审异议等方面进行归纳与梳理。针对农村集体经济审计水平较低，提高审计队伍素质，确保审计质量，新设立地市级农村集体经济综合审计中心，可根据授权的审计范围和任务来设定审计岗位和编制相应的工作职责，在人事任免上，该中心负责人应由地市审计机关任免，并向地市审计机关报告工作；其他部门审计人员由市人事局、审计局向社会公开招考，择优录用；乡镇（街道）审计与服务分中心机构人员可利用各省的“大学生村官”和“选调生”等计划进行招考补充，人员编制、经费、业绩考核和业务技能等问题均由地市政府统一协调解决。

3.2 逐步引入注册会计师审计模式的展望

出于探索和创新角度考虑，在借鉴国内发达地区农村审计经验的基础上，可考虑委托注册会计师进行农村集体经济审计，但人们可能首先就会提出最现实的考虑，即谁愿意来支付审计费用，质疑这是否有必要，注册会计师是否一定会接受委托人的委托来执行农村集体审计，老百姓心里都有一本明白账，委托注册会计师来审计，成本相对昂贵，并且农村财务管理水平较低，经济业务相对简单，没有必要请“德高望重”的注册会计师来进行审计。更重要的是中国注册会计师执业准则体系中也缺乏针对农村集体经济审计的具体相关准则可供注册会计师参考，责任追究制度不健全，难以保证审计质量，注册会计师何必自找“麻烦”。

面对以上疑虑，笔者展望：在“两型社会”建设的大背景下，湖南农村与城市融合程度和市场化程度愈加明显，农村集体经济发展更是日新月异，农民民主意识不断增强，各级政府要下大决心，逐步可将部分农村集体经济审计业务打包给注册会计师审计，这既是农村集体经济受托经济责任扩展的需要，也是注册会计师自身行业发展的契机。其优点在于：①注册会计师审计是受托审计，其审计目标更加明确，审计范围不受限制：②会计师事务所是社会中介机构，出具的审计报告具有法律效力，其审计公信度较高；③会计师事务所和委托人之间是委托受托关系，不存在其他利害关系，注册会计师的行为受审计准则的约束，其审计公正性较强；④注册会计师的专业知识和执业经验丰富，审计程序规范，审计结论更具针对性。具体措施有：①政府要加大宣传与鼓励力度，倡导和鼓励将部分农村集体经济业务委托给注册会计师予以审计，对于承担农村审计试点工作的会计师事务所可给予一定的补偿；②是政府应尽快出台与完善有关农村集体经济审计制度，为注册会计师审计进驻农村提供法律准绳；③是明确审计委托人范围，特别应明确全体村民以农村集体资产所有者身份充当审计委托人的地位；④是给予会计师事务所有限公司一定的政策倾斜，鼓励他们开拓农村市场，合理培训审计人员，科学制订农村集体审计方案和程序，以帮助政府降低农村集体经济管理与监督成本，推动“两型湖南”建设。