政府重大投资项目跟踪审计研究

政府重大投资项目跟踪审计研究

政府重大投资项目是政府根据实际需要，拟定投资额、投资规模较大、建设周期较长且与民生密切相关的投资项目。对于政府重大投资项目，因其投资效益的好坏将直接关系到广大社会公众的切身利益而往往成为社会关注的热点。而对于这些投资是否用到该用的地方、是否有中间截留、使用的程序是否合规、是否按照原定的计划执行等问题，只有通过审计工作才能揭示。因此，如何加强对政府重大投资项目的审计，已成为当前及未来相当长时间内国家审计面临的重要课题。

传统的审计组织模式基本上是项目竣工后的决算审计，属于事后审计，这使得审计人员脱离了具体的建设过程，即使审计发现了问题，损失也往往已经造成。政府重大投资项目一般规模巨大，项目建设期也较长，一般需要经历项目建议书、可行性研究、审批、项目立项、初步设计、施工准备（包括招标设计）、建设实施、竣工验收、后评价等诸多环节，为贪污腐败、损失浪费等问题的产生提供了众多机会，这些特点决定了为了有效实施重大投资项目的效益审计，需要克服原有习惯和方式的制约，不能简单地使用传统的审计组织模式，而应在传统审计内容的基础上加以拓展，采用跟踪审计的组织方式。

一、政府重大投资项目跟踪审计的内涵

跟踪审计，是指对政府重大投资项目实施的各个阶段均采取相应的措施加以控制，采取全过程跟踪的方式进行的效益审计。跟踪审计的特点是审计提前介入，全过程跟踪监督，能够及时发现问题，及时促http://Www.LWlm.CoM使被审计单位改进和完善管理工作，使建设项目得以规范、有序和有效进行，从而取得最佳效益。从阶段上划分，跟踪审计可以分为事前审计、事中审计和事后审计三个阶段。

事前审计，是审计人员在被审计项目实施之前进行的审计。事前审计可以起到预防作用，有助于尽早发现项目计划、预算以及实施中可能出现的问题，减少失误，避免因决策失误导致的经济损失或效益不高等问题的产生。事中审计，是审计人员对正在实施中的被审计项目进行的审计。开展事中审计，有助于从中找出差距和存在的问题，及时纠错防弊，改善管理，保证最终目标的实现。事后审计，是在重大投资项目完工后进行的审计。事后审计有助于总结经验教训，改进以后的投资管理工作。通过将事前、事中、事后审计有机地结合起来，可以对投资项目的决策过程、执行过程、最终结果进行全方位的评价，从而能够有效地避免事后审计的不足。

二、政府重大投资项目跟踪审计的主要内容

（一）事前审计的主要内容。事前审计主要对与政府重大投资项目投资决策有关的项目建议书、可行性研究报告、计划、预算等内容的科学性、合理性进行的审计。科学的投资决策是一个投资项目能够产生预期效益的前提条件。一旦决策失误，即使投入了足够的资金、采用了最合理的管理方式、配备了最优秀的管理人员也无济于事。 （二）事中审计的主要内容。事中审计主要是对投资项目的完成情况、施工进度、项目造价及资金使用等情况与相关的法律、法规、标准及实施前所制定的预算、计划等进行对比检查，查明预算、目标的完成程度。应重点从投资管理、建设管理、项目造价及资金使用情况等方面展开对政府重大投资项目的审计。

1、投资管理审计。重点审查资本金制、项目法人制、招投标制、合同管理制以及工程监理制的具体执行情况。①对于采用资本金制的投资项目，着重检查资本金的落实与到位情况；②对于采用项目法人制的投资项目，着重检查项目法人能否根据国家有关法律法规的要求，在投资项目的策划、资金的筹集、建设项目的实施、债务的偿还以及资本的保值增值过程中承担起应有的责任；③检查投资项目在勘察、设计、施工、监理以及设备采购等方面是否实行了招投标制，审查招投标过程是不是按照公开、公正、平等竞争的原则进行的，相关参与主体是否具备合法资质，是否存在暗箱操作、串通舞弊等现象；④审查工程项目建设中的设计、施工、监理、材料及设备采购是否订立了合同，审查合同内容是否符合国家法律、法规的要求，合同是否真实有效，并审查合同条款的完整性；⑤审查施工准备情况，包括检查现场准备、技术准备、资源准备是否已达预期目标，为开工做好了充分的准备。

2、建设管理审计。①审查与项目建设有关的内部控制制度设计是否合理、执行是否有效；②对承包商施工组织设计和进度计划进行审查，检查施工进度是否与预期目标一致；③审查承包商的质量保证体系是否完备；④审查项目的质量、功能是否达到了预定的标准与目标；⑤审查是否按规范组织工程竣工验收，并进行了工程建设总结。

3、项目造价审计。主要是对工程量、工程定额及材料价格的合理性进行审计。①审查工程量是否存在多报、重报问题；②审查工程定额的使用是否与现行政策的规定一致；③审查实际材料价格与预算的差异是否合理，并对二者之间的价差进行调整。

4、资金使用审计。主要是对资金的拨付、管理、使用的真实性及合法性进行审计。①审查建设资金是否能够按照预定的进度及时、足额地拨付；②审查政府相关职能部门是否能认真履行对建设资金的监管责任；③审查拨付的建设资金能否按预定的用途使用；④审查施工单位的财务审批制度是否健全有效，是否存在弄虚作假、以权谋私情况。

（三）事后审计的主要内容。事后审计主要是对已经完成的政府重大投资项目的投资效果进行分析与评价。按照投资项目的性质不同，政府重大投资项目包括两类：经营性项目、非经营性项目。对于经营性项目来说，盈利性是其主要目的，可以用财务效益和国民经济效益这样的经济效益评价指标评价进行事后审计。对于非经营性项目来说，提供社会公共产品、追求社会效益最大化是其主要目的，所以对于这类投资项目，事后审计的内容主要是评价项目提供的是社会效益和生态环境效益。

三、政府重大投资项目跟踪审计评价指标体系的构建

从审计的实践看，能否构建与审计内容相适应的审计评价指标是审计目标能否实现的一个重要条件。跟踪审计分为事前、事中和事后三个审计阶段，针对这三个不同阶段审计内容的特点，可以构建不同的评价指标。

（一）事前审计阶段的评价指标。事前审计的主要内容是政府重大投资项目的投资决策。主要应设置反映项目建议书、项目可行性研究报告的规范性、科学性和可行性、相关中介机构及投资决策主体的合法性、环评手续的有无等评价指标。

（二）事中审计阶段的评价指标。政府重大投资项目事中审计的主要内容是投资管理、建设管理、项目造价及资金使用情况。针对投资管理，主要应设置资本金制、项目法人制、招投标制、合同制、工程监理制的落实情况指标。对于建设管理，可设置项目管理内控制度健全有效性、施工进度与预期目标一致率、承包商质量保证体系完备性、工程质量达标率、工程竣工验收情况等指标。对于项目造价，主要应设置工程量、工程定额及材料价格合理率等方面的指标。对于资金使用情况，应设置资金拨付及时性、资金拨付到位率、资金使用监管完备性、财务审批制度健全有效性、资金使用范围合规性、资金支出合法性、资金支出结构合理性、建设投资增减额、是否存在无效投资和损失浪费现象等指标。

（三）事后审计阶段的评价指标。事后审计阶段的主要内容是政府重大投资项目的投资效果。主要应设置经济效益、社会效益和生态环境效益等评价指标。

一是经济效益指标。对竞争性投资项目的经济效益，可从财务效益和国民经济效益两方面进行评价。①财务效益的审计可设置财务净现值、财务净现值率、财务内部收益率、投资回收期、投资利润率、实际达到生产能力年限等指标，同时计算固定资产闲置率、资金有效率、项目成本差异比率和损失浪费率等指标，反映项目的财务效益情况；②国民经济效益的审计可以采用社会折现率、影子价格、影子汇率等国民经济评价参数，从国家整体角度审查项目的效益及费用，分析计算项目对国民经济的贡献，审查项目的经济合理性。

二是社会效益指标。可设置公共设施增长率、新增劳动就业率、地区收入增长率、能源消耗水平、社会满意度、受益者的范围、对地方社区发展的贡献等指标。

三是生态环境效益指标。可设置水质改善效益、地质灾害防治效益、空气质量改善效益、森林绿化提高率、防洪排涝效益和生物多样性效益等指标，评价项目的生态环境效益。

以上构建的评价指标，是根据对政府重大投资项目效益审计需要进行合理推断的情况下做出的一般判断，这些看似统一的审计评价标准并不一定适合具体的审计项目。因为政府重大投资项目是多种多样的，而不同类型的项目不可能使用完全相同的评价指标，所以评价审计项目必须针对不同的项目提出具体的评价指标和不同的评价标准。审计人员应当在上述指标构建体系的指引下，能根据审计项目的具体特点和具体审计目标，有针对性地制定审计评价指标体系。