民主与政治体制改革

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[内容提要] 十一届三中全会以来的中国政治改革，使中国社会主义体制的权力结构发生了根本性变化：经过30年的政治体制改革，中国的民主政治得到了前所未有的发展，进一步完善了人民代表大会制度，全面落实了依法治国的基本方略，发展了党际民主和基层群众自治，干部人事制度发生了很大变化。然而到目前为止，政治体制改革所要达到的目标还未彻底实现，政治体制改革还需要进一步解放思想。

[关键词] 民主；政治体制；改革

今年是中国改革开放30周年。在过去的30年中，中国在各方面的改革都取得了巨大的成就，政治体制改革也不例外。邓小平把十一届三中全会以来的中国的改革“当作一种革命”，认为它是“中国的第二次革命”。十一届三中全会以来的中国政治体制改革也是一场革命，这场改革使中国的民主政治得到前所未有的发展。

近代以来，民主一直是世界各国政治发展要实现的主要目标之一。因此，近代以来的革命也必然和民主联系起来，民主与革命从来就没有完全分开过：民主是革命的动力，革命则是民主的实践。相对于“中国的第二次革命”，第一次革命是新民主主义革命。新民主主义革命同样是与民主紧密联系在一起的。新民主主义革命的动力有两个：一是实现国家主权的独立和统一；二是实现人民的民主。新中国的成立是新民主主义革命基本胜利的主要标志，从此以后，中国实现了国家主权的独立和完整。新中国的成立也预示着人民当家作主的时代已经到来。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议制定了第一部中华人民共和国宪法。这部宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”这就确立了中国的根本政治制度，这个根本政治制度处处体现了人民当家作主的精神。争国家主权的独立和完整也是争民主，只不过是争国家的民主，使中国不再受外国的影响和控制。当然，有了国家的民主，未必就有人民的民主。但是，没有国家的民主，绝对不会有人民的民主。因为民主必须以民族自由独立为基本前提。另一方面，新民主主义革命也是一次民主的实践。为了动员农民，共产党在解放区开展了丰富多彩的民主政治建设。 国家制度遭到破坏、社会主义民主政治不能得到发展、公民权利遭受践踏，这一切都与政治体制有关。正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。” 第一，进一步完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的政体和根本政治制度。进入新时期，人民代表大会制度不断得到巩固和完善。直接选举人大代表的范围扩大到县，实行普遍的差额选举制度，全国人大常委会的组织建设迈上新台阶，已设有9个专门委员会，并设立了专职常委，等等。人大开会时，同级政协也同时召开会议，对人大讨论的问题提出意见和建议，从而对人大的决定发挥重大的积极影响。作为民主协商机构和爱国统一战线组织，人民政协的组成已增加到34个界别，包括各民主党派、各人民团体和各族各界人士，与各方面群众包括新的社会阶层有着广泛联系，能够及时、集中地反映社情民意。人大以投票方式对关系国计民生的重大问题作出决策，以及通过政协进行充分协商达成共识，这是我国两种重要的民主形式，体现了我国社会主义民主的广泛性、丰富性。人大制度与政治协商制度的完善与健康发展，标志着我国政治生活的常 态化：党不能再直接行使国家权力，直接对国家进行管理，而必须通过人民代表大会把自己的意志上升为国家的意志，并具体化为政府的政策。 第三，发展党际民主，提高民主党派的地位和作用。党际民主属于人民民主的范畴。共产党代表中国最广大人民的利益，党的领导是巩固人民民主专政的坚强柱石；各民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，他们参政议政，开展民主监督，是人民民主的重要体现。建国初期，一大批民主党派人士和无党派人士曾担任中央人民政府副主席、政务院副总理和15个部、委、署、行中的正职。后来由于“左”的错误的发展，民主党派和无党派人士在政府中的地位逐步下降。从1975年第四届全国人民代表大会起，国务院各部委中已没有民主党派成员和无党派人士出任正副部长职务，民主党派名存实亡。党的十一届三中全会后，在邓小平新时期统一战线理论的指引下，党中央纠正了“左”的错误，开始举荐民主党派成员、无党派人士担任国家和政府领导职务。截止2004年底，非中共人士共有3.2万多人在各级政府和司法机关担任县处以上领导职务，其中有19人担任最高人民法院、最高人民检察院有关部委领导职务；全国31个省、自治区、直辖市人民政府中，有非中共人士27人担任领导职务；全国397个市、区人民政府中，有非中共人士354人担任领导职务。全国人大常委会第27次会议任命致公党中央副主席万钢为国家科技部部长，对于发展党际民主以及提高民主党派、无党派人士参政议政的积极性有着重大而深远的意义。 第五，干部人事制度发生了很大变化。尽管仍坚持党管干部的原则，但我们的干部管理制度已不是改革开放前非常普遍存在着的党任命或变相任命干部的制度。干部的选拔和任用加大了群众的参与度，使之更加民主和科学。在干部的选拔和任用实践中，近些年来各地涌现出一些具有民主元素的具体制度和做法，如扩大了基层民主选举范围、公推直选、民意测验、民主公开竞聘、全委会或常委会票决制、任前公示等等。这种选任制是对长期以来实行的任命制的革命，选任制干部是人民直接授权的主体。在干部政绩的考核上，改变了由上级某个或几个领导盖棺定论的做法，最大限度地扩大人民群众对领导干部政绩考核的知情权、评价权、监督权，将干部的政绩置于群众公开监督之下。

改革开放以来的民主政治的发展，是与我们党对现行政治体制的主要弊端进行深刻的改革分不开的。从体制谱系上看，改革开放前的中国政治体制属于社会主义经典体制范畴。 科尔奈考察的社会主义经典体制(权力结构方面的)的主要特征都与党有关。如果要找出社会主义经典体制最显著的特征，可以说就是党政不分。在政治学原理上，政党是国家的一部分，不能等同于国家。在党政不分的体制中，政党倾向于吸收国家，公共行政大体上只是党务的副产品。在这种体制中，社会自治组织也很难得到发展；而社会组织的自治是多元政治和一个社会自由与否的绝好的指标，社会从国家解放出来、社会超越国家的权力在很大程度上与社会组织的自治联系在一起。由于同属一个体制谱系，党政不分的政治体制同样是我国现行政治体制的主要特征。同时，这一主要特征也是我国现行政治体制的" 主要弊端。

在当代中国的政治架构中，党的各级组织都是与国家机关平行设置的，政府机关内各个部门设立党组，通过机构监督和将许多党的干部安排在国家机关内。这种做法虽然强化了党的领导地位，但也加强了党同国家制度的紧密结合。

党政分开就是要改变党的国家属性、国家职能，把党过去包揽的国家权力归还给政权机关。党政分开，并不是要否定党的领导，因为，近代以来的世界各国通常都实行政党政治。党政分开是要改革党的领导方式。党的领导是间接领导，不是直接领导。党要善于通过法定程序把党的主张和人民意志统一起来，使之变为具有规范性、强制性的国家意志，以宪法和法律来实现党的政治领导；在组织领导上，要依照法定程序使党组织推荐的人选进入各级国家权力机关。经过30年的政治改革，我们既坚持了党的领导，又改革了党的领导方式：以党代政、党政不分的局面得到改观，党与国之间的关系有了一定程度的分离。

改革开放30年来，中国社会主义体制的权力结构发生了重要变化。发展社会主义民主，是政治体制改革的目标。到目前为止，政治体制改革所要达成的目标还未彻底实现，政治体制改革还需要进行下去。笔者认为，当前中国政治体制改革的关键仍然是进一步规范党和国家的关系。为此，必须在探索如何解决党政分开、如何更好地实现党的民主执政、依法执政上进一步解放思想。