关于公路工程项目效益审计标准和内容的思考

关于公路工程项目效益审计标准和内容的思考

公路工程项目是基础设施建设的重点之一。近年来大量公路工程项目的建成通车，构成了公路交通网络，极大地促进了区域经济的持续和快速发展，同时带动了运输、旅游等相关产业，产生了可观的经济效益和社会效益。但同时也应看到，当前http://WWw.LWlM.cOm公路建设仍存在前期工作仓促、建设内容重复、内控制度不完善、工程管理粗犷、合同管理不规范、工程计量不准确、投产后低效运营等问题。个别项目由于投资额大且财政性资金投入太少等原因，无力收回投资，偿还贷款遥遥无期。

审计系统开展公路工程审计工作已有数十年，取得了丰硕的成果。不仅核减大量工程款，防止了国有建设资金的流失，同时揭示了招投标、工程管理、会计核算中存在的问题，促进了建设单位管理水平的提高。但同时，公路工程审计仍偏重于造价审核，对工程效益审计方面涉及不多。笔者参加过多次公路工程项目审计，现对公路工程效益审计作初步探讨。

1.什么是工程效益审计

1986年最高审计机关第十二届国家会议发表的《关于绩效审计、公营企业和审计质量的声明》，将绩效审计定义为对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的评价与监督。效益审计故也称经济效益审计、管理审计、三E审计等，涉及面很宽，工程效益审计仅是其中一个分支。

工程效益审计就是站在国家宏观政策的高度，对工程建设的经济性、效率性、效果性进行评价。即审查和评价工程建设投入的资源是否得到经济合理的利用、支出是否讲究效率、期望是否达到政策目标和预期结果。尤其要关注工程的资金使用、工程质量、管理水平，损失浪费等方面，注重其工程项目实施完成后满足社会公共需要的优劣程度以及是否推动国民经济的发展。同时工程效益审计不仅是单一的项目自身效益，更应从宏观效益、社会效益、环保及生态效益等方面去评价投资效益。

2.公路工程项目效益审计的标准

工程项目效益审计标准是指对工程项目建设的经济性、效率性和效果性进行评价的指标体系。通过这项标准，可以对工程项目的建设是否经济、是否有效、建成后的效果如何进行综合评价。

目前我国审计系统内部还未能建立起一套操作性较强公路工程效益审计评价标准。作者认为目前较为可行的方法是选用国家相应的建设标准和行业标准，以此对项目建设质量、管理水平和运营效果进行评价，容易取得相关各方的公认和接受。公路效益审计的标准可以根据以下情况进行确定：

2.1《审计法》和《审计实施条例》等相关的审计准则。

2.2国家产业政策和行业规划、土地管理、环境保护、财务规定、项目审批、合同管理、招投标等方面的法规和政策。

2.3交通部门制定行业标准、工程定额、施工规范、工程验收标准及制度。

2.4项目审批资料、设计资料及审查意见以及项目法人建立的内控制度等。

3.公路工程项目效益审计的主要内容

公路工程项目前期工作效益审计的重点是验证。主要是通过对项目立项建设的可行性、科学性进行复

核，对设计的质量进行监督，查漏补缺。工程实施阶段工程效益审计的重点主要是控制。要在工程项目成本形成过程中，对人工、材料及费用进行审核，及时发现工程质量隐患，及时纠正损失浪费行为，有效实现建设目标。工程项目建成后的工程效益审计的http://WWw.LWlM.cOm重点是评价。要通过项目实际运营效果与预期目标进行对比、分析，对其经济效益情况作出评价。

3.1公路工程项目前期工作效益审计主要内容

立项至可研阶段工程效益审计的重点应放在验证项目立项建设的可靠性和可行性方面，要关注项目实施过程中出现的在前期工作中未考虑或考虑不周的因素。审计中要着重分析项目立项建设是否必要，调研程序是否科学，调研内容是否全面，调研结论依据是否充分，专家意见是否独立、客观，反对意见是否得到重视。可行性研究报告是否经过多方案的比较论证后提出,要具体分析项目建设的必要性、合理性、现实性，财务上的盈利性以及环境影响。笔者参与审计的某公路项目可研报告中对噪声影响考虑不周，声屏障设计不足，公路通车后汽车噪声对沿线居民生活影响很大，造成了沿线居民上访不断，最终公路管理部门额外增加投资来解决此问题。

初步设计，施工图设计阶段工程效益审计的重点应放在设计质量的监督。设计阶段是确定工程总造价的重要阶段。设计方案是否合理以及设计质量的高低对工程造价会产生直接的巨大影响。要重点关注设计质量，关注因设计的改变造成工程费用的巨幅波动，分析其中是否存在设计失误造成了工程损失浪费，是否存在施工单位与设计单位串通为谋取不当利益而变更的现象。如在某公路项目的隧道工程的审计中发现，施工单位与设计单位串通将隧道开挖土方变更为次坚石，业主与监理单位疏于管理，施工方多计工程费用500余万元。

3.2公路工程项目建设期间效益审计主要内容

公路工程项目建设期间的效益审计，实质上是核实工程建设项目的成本造价和审查工程建设管理的效率与效果。

工程成本造价审核是传统竣工决算审计的重点，笔者认为同样也是工程效益审计的重点。通过造价审核可以避免高估冒算给业主造成经济损失，这是工程效益审计经济性的集中体现。通过多年来的审计实践，笔者归纳了公路工程结算重点审查的四个方面：

（1）核对图纸工程量。详细审核施工图纸看有无多计、重计、漏计工程量。

（2）关注合同外新增单价的确定。审核材料价格是否符合当时市场行情，新增单价是否符合投标报价水平。

（3）关注变更费用。重点审核变更合理性，程序的完善性，以及工程数量的准确性。

（4）关注现场实际施工情况。要深入施工现场，核对设计图纸，有无错记、多计工程量的情况，核对变更资料与实际施工情况是否一致。

工程建设管理的效益审计首先要考查项目管理者有无建立、健全内控制度并严格的执行。项目进度的安排是否从全局出发，抓重点抓难点，抓关键环节与薄弱环节，确保施工的连续性、节奏性、均衡性。在项目的建设过程中，尤其要重点关注工程质量以及重大损失浪费情况，从多个角度全面的分析原因，考察项目实施过程中的经济性、效率性和效果性。如某公路工程项目审计中发现建设单位未经过充分调查研究，未重视低剂量水泥砂砾结构空隙率高，水稳定性差的明显结构特征，将二灰土底基层变更为低剂量水泥砂砾结构。在实际施工水稳砂砾底基层9公里，水稳碎石下基层的2.3公里后，发现水稳砂砾大面积破坏，为确保工程质量，只能将已做好的水稳砂砾、水稳碎石基层全部铲除，最终造成近千万元的损失浪费。

3.3公路工程项目建成运营后效益审计内容

公路工程项目运营后效益审计关注的重点是对预期目标的实现情况进行评价，也就是所谓的效果性审计。通过对项目可行性研究报告数据与交工运营后实际数据的对比分析和项目建成效果的实际验证，确定项目预期的目标是否达到，主要效益指标是否实现。要通过评价分析找出未实现预期目标的原因，找出存在的问题，总结经验教训。要勤加思考提出建议措施来改善经营管理，同时通过及时有效的信息反馈，为未来的新项目决策提供http://WWw.LWlM.cOm建议，促进工程投资决策更科学合理。笔者参与的某条高速公路竣工决算审计中发现，项目建成通车一年后的交通流量指标仅为可研报告预测的三分之一，此项目由于贷款金额大，通行费收入不够偿还银行贷款利息，项目建设经济性未按预期体现。

最后，公路工程项目经济效益、社会效益、环境效益在工程效益审计中要有机结合。公路工程经济效益评价不仅要考虑项目本身的投入产出效益，更重要的是要考虑项目建成后对社会的影响程度，是否满足社会需求，规划布局是否得当，是否满足国民经济持续发展的要求。在社会效益评价中既要考虑效率原则，同时也要兼顾公平原则，是否照顾经济欠发达地区的利益。在环境效益评价过程中要考虑项目建成对社会环境和社会资源的影响，是否对自然环境造成损害，是否土地、河流、湖泊等自然资源进行了合理、节约的利用。笔者参与审计的某公路项目原设计是取土坑取土，后变更为在某湖泊中取土。如果仅考察工程投资是略有所增加，是不经济的，但仔细分析却是不但节约了宝贵的耕地资源，同时将原应清淤的湖泊免于清理，净化了水质，产生了无法估量的环境效益。