乡镇自治：根据和路径——以20世纪乡镇体制变迁为视野

" 内容提要：本文认为，20世纪中国乡镇体制的变迁过程，是在控制型治理和自治型治理两种模式中进行选择的过程。由于政治动员的性质及政权更替的方式所决定，国家行政权力最终深入到了乡镇并成为了国家现行宪政体制的重要组成部分。但是，随着社会经济市场化和国家民主政治建设目标的确立，特别是在普遍推行村民自治之后，乡镇自治将成为最现实的选择。

关键词：乡镇体制 行政控制 社区自治 民主选举

这表明，对我国乡镇体制建设这一关系到国家宪政制度和农村稳定及发展的重大问题，尚有待从理论和实践方面进行深入的探讨。本文试图通过解读转型以来中国乡镇体制变迁的基本史实，来认识这一问题的性质及解决的路径。

一、 乡镇体制的历史变迁

辛亥革命的一个重要后果，就是政治的合法性基础受到破坏，被统治者对政权的认同和自愿服从的程度下降。对于乡村社会来说，这种危机最为突出的就是与皇权相联系的保甲体制受到了冲击并逐渐失去了存在和发挥作用的基础。而在西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了政权“合法”性的基础。孙中山表示，在兵事完结之后，把全国一千六百多个县划开，将地方上的情形让本地人民自己去治。袁世凯为了巩固自己的统治地位，也于1914年12月颁布了《自治条例》。随着各地筹办“地方自治”活动的开展，北洋政府也于1919年9月颁布《地方自治条例》，1921年7月，又再一次公布《乡自治制》等规则，将县以下组织一律变为市、乡，并规定，市乡均为具有法人性质的自治团体，其自治权主要为办理本地方的教育、卫生、交通、水利、农业、商务、慈善等事务，且按西方近代政治制度模式设计了由选举产生的议决机关、执行机关和监督机关。从发生学意义上来说，民国初期的这种“地方自治”，是在封建皇权受到冲击和废除的情况下，沿袭清末的制度安排所采取的一种被动式回应，从文本制度上否定了宗法性质的保甲体制的合法性，因而它具有一定的“民权”色彩。但是，在那个动荡时代，民众根本不可能通过基层自治组织行使自治权，统治者主要依靠行政权力和暴力机构实行强权统治8。

自此之后，虽然在1941年国民政府制定的《乡镇组织暂行条例》、国民党九中全会议案研究委员会作出的关于《加强新县制之推行以完成地方“自治”议案》，都将乡镇自治作为农村基层组织原则，但是随着国家职能的扩大，建立的却是“自管管人、自教教人、自养养人、自卫卫人”这种政教合一的高度集权体制，在许多地方，“乡镇保长身兼数职，大权在握，他们要干什么就干什么，成了大大小小独霸一方的‘土皇帝’” 9，地方自治也空有其名。

二、现行乡镇体制的困境

随着社会政治经济的发展，现行的乡镇体制表现出了诸多问题。首先是利益冲突。国家实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也从单一的国家利益体系中分化出来，具有了独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民多种主体之间的复杂关系。其次，体制冲突。目前的乡镇政权体制，存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，县级职能部门设立的分支或派出机构使乡镇职能部门化，从而使乡镇权力的运行难以发挥整体效能。再次是人员臃塞。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100-200人之间，有的甚至超过500人。又次是财政困难。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，乡镇平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元，乡镇财政濒临破产。最后是行为腐败。乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，加上社会分配不公的剌激，造成乡镇干部行为具有明显的短期性和寻租性，他们利用手中权力直接、间接地为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索，大吃大喝、假公济私风等个体化的不规范行为泛滥。这些问题的存在，势必造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

三、重构乡镇自治体制

以上考察表明，从20世纪初晚清推行农村改革开始，在受西方政治话语的影响下，“地方自治”成为了基层政权“合法性”的基础。但就其总的历史状况和目标而言，那些“自治法规”又大都停留在文本制度上，民族国家为了将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中，从来没有放弃将国家行政权力体制下沉到农村基层社会的努力，并最终在国民党“乡村建设”时期实现了乡镇行政化。许多学者将这一历史过程的原因解释为与后发达国家现代化进程中农村动员体制有关。因为，象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化所需要的经济和政治资源。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色”13，在乡镇建立行政体制也就成为了相应的选择。从社会治理的角度来看，乡镇行政化的过程表现为一种控制型治理体制建立。这是自上而下的单向度的政治统治方式。就其权力关系而言，是一种科层体制。依据韦伯的理论，“科层制”最本质的意义在于“命令-服从”互动关系的确立。也就是说，科层体制是以服从的持续存在为基本前提的。而“命令-服从”互动关系的建立是与对资源的占有和支配状况相联系的。因此，随着国家市场化的努力，这种体制表现出来的问题就显现出结构冲突并具有不可修复性。在现实的农村政治中，这种行政支配主导型乡镇组织在成为相对独立的利益体后，由于缺少约束制衡的因素，表现出了很强的自我扩张惯性。因此，“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域”14，实现乡镇自治就应该成为改革重要目标。

自治型治理，作为以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理方式，建立的是“法制-遵守”的行为模式，即国家通过强制性的法律预期方式，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律框架内进行广泛的自治。在这种意义上，作为改革目标的乡镇自治是一种社区自治，它不同于历史上建立在保甲体制基础上的那种“地方自治”，是以现行的村民自治体制为基础的，但并不是村民自治的简单延伸。它要求以“一地方之人，在一地方区域以内，依国家法律所规定和本地方公共之意志，处理一地方公共之事务”15。因此，如何确定“本地方之人”来表达“地方公共意志”是乡镇自治体制的关键。村民自治的成功实践已经证明，只要有适合国情而明确的规则体系，乡村社会是可以通过民主选举的方式形成有利于社区发展的“公共意志”并处理好“地方公共事务”的。当然，前提是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式的界限” 16，即将农村社区事务与国家目标进行适当区分。从目前的情况来看，对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制。对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。对于农村社区性事务，则在国家的法律权威下，实现以农村居民广泛参与地方自治。具体来说，撤消乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门如公安、工商、税收、计生、教育的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中" 介组织；开放农会等农民利益代表组织。

需要指出的是，推行乡镇自治体制关系到国家的宪政体制，是十分复杂而系统的工作。这不仅需要具体研究乡镇自治体制的组织架构，还需要正确处理乡镇自治组织与县级政权及各职能部门、村民自治组织、执政党基层组织的关系等问题，特别是还有一个立法问题。历史的经验告诉我们，文本制度与现实需求的脱节是自治体制难以建立并发挥作用的根本原因，但法律权威的欠缺也是导致自治这种“规则—遵守”治理模型失败直接因素。因为，如果没有严格而明确的法律预期，行政的张力是不能受到适度限制的，一切自治也都会最终流于形式。

(原刊《战略与管理》2002年第6期)

注释：2 王沪宁：《当代中国村落家族文化--对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。

3 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。

4 于建嵘：《中国农村政治的现状和发展趋势》，载中国社会科学院农村发展研究所：《中国农村发展研究报告3》，中国社会科学文献出版社2002年版。

5 赵秀玲：《中国乡里制度》，社会科学文献出版社1998年版，第30-31页。

6 [美]吉尔伯特·罗兹曼：《中国的现代化》，上海人民出版社1984年版，第339页。

7 参见赵辰昕：《乡政府管理》，中国广播电视出版社1998年版，第6页。9 参见胡次威：《国民党反动统治时期的“新县制”》，载《文史资料选辑》第二十九辑，中国文史出版社1995年版，第210页。

10 于建嵘：《人民公社的权力结构和乡村秩序》，载人民大学复印资料《中国现代史》2002年第2期。12 《中华人民共和国宪法》，1982年12月4日第五届全国人民代表大会第一次会议通过，第30条。

13 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。

14 于建嵘：《岳村政治--转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年，第438页。

15 闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年版，第436页。

16 [美]戴维·赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社1998年版，第396页。