以制度创新遏制腐败：中国转型期的腐败与反腐败问题研究

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从1978年实行改革开放政策以来，中国社会就一直处于深刻的转型过程之中。从计划经济向市场经济的转型是当今中国最重要的转型，它同时也引起社会其他方面的深刻变化。这种经济转型的顺利进行，加速了中国的现代化进程，促进了中国从传统社会向现代社会的转型。转型期的中国在经济增长、人民生活水平提高、综合国力增强等方面都取得了世所瞩目的成就，但不容否认的是在转型过程中也出现了一些严重的社会和政治问题。腐败问题就是转型期中国所面临的诸多社会和政治问题中一个十分突出的问题。

腐败问题已成为转型期中国所面临的一个十分突出的社会和政治问题，这主要表现在以下几个方面：

最后，无论是党和政府还是人民群众对日益严重的腐败问题的关注程度都愈来愈高。自改革开放以来，日益猖獗的腐败问题就始终成为人民群众普遍关注的一个社会热点问题，对这一问题的关注程度在八十年代仅次于通货膨胀问题，在九十年代特别是九十年代后期仅次于下岗问题。如果说在经济高速发展、人民生活水平迅速提高的八十年代中后期，腐败现象的猖獗尚且引起人民群众的强烈不满的话，那么在经济发展趋缓、人民群众生活改善速度放慢的九十年代中后期人民群众对屡禁不止愈反愈烈的腐败问题更加不满，反腐败的呼声也愈来愈强烈。对腐败危害的严重性，无论是老一代党和国家领导人如邓小平、陈云等，还是以江泽民同志为核心的第三代领导集体都有着清醒的认识。自九十年代以来特别是1993年以来，党和国家领导人对反腐败问题越来越重视，反腐败的力度也在不断加大，在抓紧查办大案要案的同时，旨在从源头上治理腐败的制度建设的一些重大举措也相继出台，中国正在探索一条适合自身特点的反腐败路子。

有鉴于腐败问题已成为中国转型期一个十分突出的社会和政治问题，因此对转型期中国的腐败和反腐败问题进行深入的理论研究就显得非常必要了。

对腐败和反腐败问题，人们可以从不同的理论视角来加以研究。新制度主义的研究方法为我们提供了一个有用的理论视角。7新制度主义的理论方法发轫于新制度经济学，同时在政治学和社会学中也深深地扎下根来。新制度经济学由道格拉斯·诺斯等经济史学家在七十年代所创立，诺斯将制度因素引入经济史研究之中并发现了制度和制度变迁在长期经济增长与停滞中所起的作用。他在此基础上建立起制度-个人选择-经济和社会结果的雄心勃勃的分析框架，这一分析框架在宏观和微观研究之间架起了一座桥梁，它也为社会科学各门学科在研究人类行为和社会结果方面找到了共同语言和提供了彼此进一步整合的基础。社会学家如吉登斯等人则进一步强调了用社会结构和个人能动性的互动作用来解释社会变迁的重要性，从而使人们对制度、制度变迁和个人行为之间的互动关系有了一个更为全面的认识。将制度研究和行为研究结合起来也成为当代政治学发展的一个重要趋势。新制度主义又可再分为理性选择的新制度主义和历史的新制度主义的研究方法，前者强调自利动机和个人选择的重要性（制度的作用在于影响个人为追求自身利益而对行为方式的选择），后者突出社会规则和制度（特别是非正式的制度如风俗习惯和惯例等）在型塑个人行为动机和偏好方面所起的作用。8尽管有着上述差别，但它们并不是完全排斥的，在强调制度对个人（包括自然人和组织化的个人及法人）行为的影响上它们是一致的尽管其侧重点不同。我们拟采用新制度经济学所倡导的理性选择的新制度主义研究方法。

理性选择的新制度主义坚持方法论个人主义，继承了经济学关于经济人和理性选择的假设。所谓经济人的假设是指追求自身利益或效用的最大化是个人行为的基本动机（可以简称为自利的动机），个人利益或效用由一系列目标诸如权力、财富、地位或声望等组成，在众多目标发生冲突时，个人可以在众多的目标中作出权衡取舍。理性选择的假设是指个人在选定目标后对达成目标的各种行动方案根据成本和收益的计算而作出的选择。经济学认为，对个人行为的理解应该建立在经济人的理性选择的基础之上。新制度经济学进而认为制度是影响个人选择的最重要的因素。按照诺斯等人的观点，制度是人类设计出来型塑人们互动行为的一系列约束，换言之，制度是约束个人行为的各种正式规则和非正式规则的集合体，新制度经济学将研究的重点放在带有强制性的正式制度上。制度通过影响人们对各种行动方案的成本和收益的计算而最终影响个人的选择。制度告诉人们何者可为，何者不可为，它为个人的行为提供了激励机制、机会结构和约束机制，个人选择就是在制度这只既有形又无形的手的指引下完成的。而长期的经济和社会绩效乃是无数的个人行为汇合起来的结果。

新制度经济学的上述分析框架为我们研究中国转型期的腐败和反腐败问题提供了一个十分有用的视角。我们知道，腐败是公职人员及其工作单位运用公共权力和公共资源资源谋取私利的行为。按照新制度经济学的观点，它实际上是公职人员（包括自然人和法人）和那些参与腐败交易的人在追求个体利益最大化的自利动机驱使下经过成本和收益的计算后所作出的一种合乎理性的选择，而制度通过影响个人对成本和收益的计算而最终影响着个人选择。如前所述，转型期的中国在公职人员中出现了大面积的腐败而且这种现象有着屡禁不止愈演愈烈的趋势。这说明目前中国的腐败已经不是一种个别的、偶然的现象，而是一种带有普遍性的现象，这是因为有相当一部分公职人员选择了通过腐败的方式来满足个人利益和要求，有人称之为一种制度性腐败或体制性腐败。它表明现行的制度结构和制度安排存在着重大的缺陷，它诱使越来越多的公职人员从事腐败活动并提供了相应的机会而从事腐败活动被发现和受到制裁的机会很小。换言之，腐败已成为一种有利可图，有机可乘，风险很小的达成个人利益最大化的行为方式而为许多公职人员所选择。在这种情况下，反腐败如果仅仅着眼于案件的查处和单纯强调思想教育和自律显然是不够的，只有通过持续的制度创新改变人们行为的激励机制减少腐败得以发生的机会并强化对权力行使的约束机制才能有效地遏制腐败。

制度分析的方法有助于我们更加深刻地理解腐败的原因和影响。以往人们习惯于将腐败的原因归咎为个人的世界观和道德修养问题，归咎为对外开放后外部因素的影响，归咎为长期封建社会历史传统，或者归咎为现代化的冲击等。这些观点不能说没有一定的道理，但它们都不足以解释转型期中国腐败日益猖獗的原因。将腐败的原因归咎为个人品质问题，这种解释本身就是与唯物主义格格不入的。外部因素和历史因素只有同现实和内部因素结合起来才能发挥自己的作用，这是基本常识。至于现代化代价说，容易使人们产生腐败猖獗不可避免人们对此无能为力的印象事。实上有不少国家和地区在其现代化进展最为迅速的时期有效地遏制了腐败的滋长和蔓延。制度分析法将人们的注意力引向研究" 导致腐败猖獗的具体制度性缺陷之所在，沿着这条思路深入研究可以产生丰硕的成果。具体来说，运用制度分析法研究腐败的成因可以有两种不同的做法。一种做法是从现行制度在激励机制、机会结构和约束机制等方面的缺陷的角度分析腐败产生和蔓延的原因，这是一种偏重于宏观分析的方法。另一种做法是分门别类地研究寻租型腐败、用人腐败、司法腐败、学术腐败等不同类型腐败产生和蔓延的原因、影响和治理对策等，这是一种偏重于微观和中观分析的方法。我们也可以尽力地将这两种方法的优势结合起来，比如在第一种方法中论述腐败行为的机会结构时可以分别探讨不同类型腐败各自的机会结构等。制度分析法也有助于我们理解腐败的后果和影响。现行制度的缺陷导致腐败的猖獗，而腐败的猖獗又进一步放大了现行制度的缺陷并进而造成现行制度的劣变，劣变的制度在诱导人们的经济行为、政治行为和社会行为背离经济、政治和社会发展的目标方面起到了重要的作用，因此它对长期的经济绩效、政治治理绩效和社会绩效均产生了严重的消极影响，腐败可能成为不发达状态持久化的一个重要原因。

从九十年代中期开始，党和政府在科学总结以往反腐败斗争的经验教训的基础上逐渐形成了反腐败标本兼治的新思路，1997年召开的党的十五大正式确认了这一思路。9按照这一新的思路，实行制度创新从源头上预防和治理腐败被提到了战略的高度来认识。10从1997年开始，党中央、国务院在实行制度创新加大反腐败治本力度方面相继出台了许多重大措施。这其中包括：军队、武警和政法机关一律不再从事经商活动：中央党政机关与所办经济实体和直属企业脱钩；公检法工商四部门实行"收支两条线"管理；抓紧建立有形建筑市场；试行或推行政务公开，检务公开和审判公开等。这些措施的推行对于遏制腐败蔓延的势头起到了重要的作用。它表明我国已经自觉地走上了通过制度建设从源头上预防和治理腐败的道路。

新制度主义的理论和方法对于我国反腐败制度创新工作具有一定的指导作用。它将制度分为两个层次，一个是宏观的制度环境和制度结构（体制层次），另一个是微观和中观层次的具体的制度安排。在转型期的中国，反腐败制度创新应该同时在这两个层次进行。中央政府在推进体制改革优化制度结构方面有着义不容辞的责任，各级地方政府、各个行业和部门以及公职人员所在的各个工作单位在改进和完善各项制度安排加强内部管理方面负有不可推卸的责任，后一个方面目前仍然属于薄弱环节。反腐败机关在反腐败制度创新方面可以发挥十分重要的作用。反腐败机关在查办腐败案件的过程中，可以逐渐发现各种形式腐败发生发展的规律，找到每一种类型腐败滋长蔓延的制度上的"源头"，从而有针对性地提出具体的制度创新建议并协助有关部门加以实施。

反腐败制度创新不可能一劳永逸，这是因为旧的腐败形式消失了，新的腐败形式又会出现，以制度创新遏制腐败的工作会不断增添新的内容。在转型期的中国情况尤为如此。社会主义市场经济新体制的框架要到2010年左右才能基本建立起来，社会主义民主政治体制的建立和完善将需要更长的时间。在宏观的制度环境或制度结构处于变动之中的时候，中观和微观的制度安排的合理化和完善也需要一个过程。以制度创新遏制腐败在转型期的中国是一项富有挑战性的工作，它需要大胆的试验，巧妙的借鉴，适时的推广和不断的创新。这项工作将长期伴随于中国改革开放和现代化建设的整个过程之中。

注释

2 本组数字系作者根据历年来的《最高人民检察院工作报告》的有关数字估算而来。

3 叶俊东，《中国"反腐"三部曲》，《新华月报》，1998年第10期，第30页；尉健行，《加大力度 标本兼治 推动反腐败斗争深入开展》，《北京日报》，1999年3月1日。

4 黄海，《反腐败：如何面对大案要案回升？》，《嘹望》新闻周刊，1997年第10期，第13页。

5 李利 李昕，《收费改革总体思路敲定》，《嘹望》新闻周刊，1999年第1期，第37爷。

7 胡鞍钢、李雪勤等人从这一角度对腐败和反腐败问题进行了卓有成效的研究，有兴趣的读者可参阅：胡鞍钢，《以制度创新根治腐败》，《胡鞍钢集》，哈尔滨：黑龙江教育出版社，1995年版；李雪勤，《反腐败的根本出路在于深化改革》，《嘹望》新闻周刊，1998年第18期。

8 何增科，《新制度主义：从经济学到政治学》，刘军宁等编《市场社会与公共秩序》，北京：三联书店，1996年，第345-359页。

9 李学勤等主编，《新中国反腐败大事纪要》，天津：南开大学出版社，1999年版，第19页。

10 《从源头上预防和治理腐败：尉健行谈加大反腐败治本力度》，《嘹望》新闻周刊，1998年第18期。