村民自治是民主政治的起点吗？

" 一 . 引言

中国乡村民主自治是史无前例的事件。我们几乎没有现代国家的直接经验作为参照系来对这一事件进行评论，因为没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，更没有在与中国相似的历史条件下从农村开始进行政治改革的经验。我们只能通过历史分析和逻辑判断对这一事件作出某种推测性研究。

" 村民自治 " 是民主政治的起点吗 ?

二自治不等于民主自治：历史的考察

自治本是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体由于经济上的封闭性或相对独立性而产生的对中央政府的相对独立性。在政治学和历史学文献中，自治概念主要用来描述中世纪欧洲城市的政治特性；现在也用来表述多民族国家中少数民族与多数民族的关系。

法国城市自治状况与乡村有相似之处。布罗代尔指出： " 人们往往认为城市的自治从一开始便受到民主运动的支持，这种看法未免过于简单，因为城市政权很早就已为几个强大的家族所控制。这种政权无疑由选举产生，但这只是掩人耳目而已。几个沆瀣一气的大家族不断支配着马赛、里昂及几乎所有的大城市的命运。巴黎的选举程式确实是一部编写得很好的电影脚本，知道底细的人事后无不为之捧腹大笑。特权阶层在选举中稳操胜券，他们的地位始终十分牢靠 " （布罗代尔， 1990 ， 56 页）。

美国的一些学者研究过中国乡村社会问题。按照他们的分析，在中国传统社会相对稳定时期，乡村与官府的关系较为简单，传统道德（习惯法）是维系乡村内部秩序的重要因素，而首事、中人可以是道德的化身，他们对乡村纠纷拥有裁判权威。杜赞奇认为，中人一般也是乡村社会的保护人。作为保护人，他们成为乡村农民的依赖对象，以便实现契约、免遭贪官污吏的敲诈勒索。农民在进行交易和遇到纠纷时，更愿意找中人，而不是找官人。当然，这种保护与被保护的关系不可能是完全平等的，被保护人往往受保护人的支配，前者对后者既爱又恨（杜赞奇， 170 页）。显然，中国乡村社会的这种治理结构也有自治性质，但谈不上民主自治。

综合上述各种关于传统乡村社会治理结构的材料，我们可以发现，在传统社会，乡村社会本来具有某种自治性质，但并非 " 民主自治 " 。

三乡村动员的社会功利主义分析

" 动员 " （ Mobilization ）一词经亨廷顿著作的传播，其政治学意义已经比较确定，即指传统社会的居民由一定历史条件的推动而参与现代化的过程。这个条件应该包括经济条件和政治条件，但政治学家更多地" 讨论了政治条件。不发达社会乡村动员的方式、程序与时机选择，与动员的成败密切相关。本节拟从社会功利主义角度讨论这个问题，这不是说价值观的立场对笔者没有意义，而是因为这种立场无助于科学地认识问题。

如果我们从一般的人道主义立场出发，乡村动员可能符合大众通行的价值观，因为乡村动员的过程是解除农民的宗法束缚和宗教束缚的过程。但是，不合时机的乡村动员可能迅速瓦解原有的乡村权威结构而导致社会动乱，这一后果并不能给农民以真正的人道主义援助。如果一个社会从整体上不具备乡村动员的条件，理性的政府可能会采取牺牲社会弱势集团的立场，而弱势集团通常是普通农民集团。美国政治学家赫尔德曾解释过一种残酷的 " 置换战略 " ，其核心一方面是把政治和经济问题的糟糕的后果分散给最软弱无力的集团，另一方面安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的 " 艺术 " ，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择（戴维·赫尔德， 1996 ， 318 页）。这种置换战略固然是不人道的、残酷的，但却是政治现实。

亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》一书的主题之一是政治参与（社会动员的主导形式）与社会稳定之间的关系。依他的观点，时机不当的政治参与会导致社会不稳定，而时机成熟与否取决于社会政治制度化的水平。一般而论，政治制度化程度低、而政治参与程度高的社会，政治不稳定；与此相反，若政治制度化水平高、而百姓的政治参与程度低，则政治比较稳定（亨廷顿， 1968 ， 51 页）。

值得注意的是，中国共产党在对乡村进行社会动员的同时，也产生了控制农民的强大的组织系统。政权建立后，农民普遍赢得了土地，农民的政治参与热情大大减退。国家很快凭借自己的组织力量先后在农村发起了合作化运动和人民公社运动。人民公社把农民束缚在土地上，标志着中国乡村动员的停止。此后实际上实行了赫尔德所讲的 " 置换战略 " ，以长久地牺牲农民的利益开始了工业资本的积累。

四传统乡村社会的 " 财富 - 权威 " 结构

1 传统乡村社会及其政治需求

所谓政治，是指人们之间、社会共同体之间形成稳定利益关系的过程以及维持稳定利益关系的规则。通常，秩序与安全是利益关系得以稳定的基本要素。良好的政治结构必须提供秩序和安全这种公共物品。所以，也可以把政治看作一种供应公共物品的制度。一个共同体的政治特征必取决于其经济特征（经济特征最终与自然环境特征有关）。依据前面的假设，在传统乡村社会，人们也要寻找一种途径，即一种政治结构，来解决秩序和安全问题。

2  " 直接民主 " 的虚假性

所谓直接民主（不是直接选举），是指共同体的主要公共决策由全体成员投票决定。如果认为乡村社会共同体因为人数少，社会事务简单，就可以实行民主决策，甚至实行 " 直接民主 " ，那么，这种看法可能过于简单。从历史实践看，各民族从来没有普遍实行过这种制度，现代西方国家在极个别的问题上才采取 " 全民公决 " 的做法。西方一些学者发现，当共同体成员超过 7 人以上，对共同体事务直接讨论决策的效率就开始下降。所以，民主制度普遍地采取代议制形式。

3 传统乡村社会的主导权威结构 -- 对财富的认同

由谁来向传统乡村社会提供秩序和安全？通过什么样的方式提供？这是认识乡村政治的核心问题（至于盗匪骚扰和异族侵略问题，一般由国家和军队来解决）。

通常，道德、礼仪、宗法制度、宗教制度等，是传统乡村社会的行为规范。如果人们背离这些行为规范，由谁来组织舆论或实施刑罚对违规者进行处罚？换句话说，在传统乡村社会由谁来取得合法地位，维护秩序和安全？显然，在直接民主不可能存在的情况下，人们要通过对一个或几个人的认同，来赋予他们维护秩序和安全的权力。进一步的问题是：人们认同谁？何以认同他们？这种认同是否要通过选举取得合法性？

自然，人们会用成本最低、最可靠的办法来解决上述问题。不难理解，人们会希望富人来提供秩序和安全，这绝不是因为人们爱戴富人，而是因为在这个问题上人们对富人更信任。秩序和安全对富人更重要，富人对秩序和安全舍得投资，而穷人没有投资能力，采取搭富人 " 便车 " 的办法 " 坐享其成 " 更符合理性原则。对于富人在政治活动中的优势，早就有学者给予充分注意。例如雅典执掌公民大会和评议会的人往往是那些具有高贵出身或等级的人。他们是家境富裕的精英，拥有充裕的时间来维护他们的联系，追求他们的利益（戴维·赫尔德， 1996 ， 34 页）。

富人通过什么途径获取对传统乡村社会的控制权？或者说，富人在乡村社会权威结构中的控制地位如何取得合法性？一般来说，富人对普通农民首先在经济上有控制能力，这种能力足以使他们成为秩序、安全等公共物品的控制者。这种控制在一些社会通过等级制度而成为惯例（如西欧社会），在另一些社会则通过政府的任命而取得合法地位（如中国的保甲制度）。中国传统乡村社会的乡绅也是富人，乡绅控制即是富人控制。因为富人往往有必要、也有能力与政府官员建立联系，所以富人得到政府的任命是不奇怪的。对于乡村社" 会之上的政府来说，承认已经得到乡村居民认同的富人，并给予他们合法地位，使其成为自己对乡村进行控制的代理人，无疑也是对社会进行控制的成本较低的方式。

如果没有外力强制，假设由传统乡村社会的农民选举共同体的政治领袖，会不会选出穷人？在社会状态相对稳定的情况下一般不会。一是穷人提供秩序和安全的能力通常很难取得共同体成员信任；二是穷人当政将造成权力结构的不稳定，因为不能排除其他穷人的竞争与挑战；三是穷人当政与富人当政一样不能解决特权问题，甚至穷人在预期权力不稳定的情况下会更多地行使特权（现代西方国家的政治过程甚至也反映出类似特性）。所以，如果没有外力强制，穷人很难当政。当然，这些判断只有在传统乡村社会稳定的情况下才能成立。如果存在外力强制，或社会处于动荡时期，一些穷人的命运就会迥然不同。

如果前面的分析能够成立，一个逻辑结论就会出现：传统乡村社会的民主选举没有真正的民主意义。民主选举过程的本质在于，通过竞选活动向选民传播不易得到的信息，使政治领袖获得资格认证；而选举的结果可以告诉少数派自己的力量状况，使社会得以稳定。然而，所有这些信息在传统乡村社会都是比较容易得到的，不需要通过竞选来传播信息，也不需要选举的结果反映力量对比。富人、乡绅长期在共同体之内生活，其身份与能力不需要通过竞选来证明。只有跨出乡村共同体之外，进入市场经济活动领域，这些信息才需要专门的政治过程即竞选过程来传播。对这个判断的实证支持，是中外传统乡村社会从没有出现民主政治这个历史事实（非社会主义的）；落后农业国的民主政治一律徒有其名，一律是寡头独裁政治。拙见以为，这种现象绝非偶然，这种现象的必然性正是笔者在这里提供的解释。

另外一个需要认识的问题是：在什么情况下，乡村共同体的控制者会成为穷人，甚至成为地痞无赖？根据美国学者杜赞奇对中国华北农村的研究，在社会不稳定的情况下，这种情况就可能发生。可以把富人在村社树立道德形象、使自己成为道德化身看作是一种投资。这种投资需要一个较为稳定的社会经济环境，否则投资便不可能得到回报，富人也不会去树立自己的道德形象。华北农村的研究资料可以证实这一判断。

三、四十年代的华北战火频仍，民生凋敝，乡村社会的政治经济结构受到很大破坏，这种情况下履行契约的条件恶化，使担任 " 中人 " （乡村共同体内部的仲裁人）成为一件极其危险的事情。相当一些富人不愿意充当中人，或者干脆逃离乡村，到城市谋生，使村民寻找理想的中人成为一件困难的事情。这时新类型的中人便会出现，如果其它条件不变，新出现的中人通常是较穷的村民，他的撮合范围一般也限于家族之内，且撮合的成功率低，契约条件也很不优惠。由此可以看出，农村不稳定使道德力量的调节作用下降，后者又使农村的交易条件恶化，导致农村社会更不稳定。在社会处于剧烈转型时期，如果国家不能提供农村社会的秩序与安全，乡村富人又没有能力提供，地痞流氓就会成为乡村共同体的控制者（参阅杜赞奇， 1988 ）。

五转型时期乡村社会的政治结构的变迁

-- 兼析中国乡村的政治改革问题

1 结构转变中乡村社会的政治结构

乡村社会的结构转变，是指传统乡村社会的自然经济及其相伴随的社会权威结构向市场经济以及与之相适应的社会权威结构的转变。

为了产生较为稳定的乡村社会权威结构，使得权威结构能保持一种强制力，保证人们遵从一定的社会行为规范，显然需要一种新的对权威的认同方式，这种方式便是民主选举制度。所以，如果说传统乡村社会不需要民主政治，那么，传统乡村社会开始解体，就意味着对民主政治的需要开始产生。

2 结构转变时期乡村民主政治能独立发展吗？

能否在全社会民主政治发育不足的背景下，率先发展乡村社会的民主政治？迄今为止，尚无历史经验证明这种可能性。成功的政治制度变革走的是与此相反的道路，并且，选举权大体上随着农业国向工业国转变而逐步扩大。一般而言，乡村很难产生推动全社会政治变革的力量。我们对中国乡村民主自治的意义及前景不宜过分乐观。

第一，按照本文的分析，民主政治是传统乡村社会开始解体后产生的需要，但传统乡村社会只是整个传统社会的一部分，而在整个处于转变时期的社会中，乡村社会的转变最慢，所以，乡村社会以外的市民社会或工业社会应该更早地、更强烈地产生出民主政治需求，也就是说，" 乡村社会的民主政治应在工业社会之后发生。

第三，按照我们的分析，乡村居民在其经济活动突破乡村社区范围以后，遇到新的 " 不确定性 " ，才需要民主政治来提供秩序和安全，以克服这种不确定性。所以，与其说乡村居民对民主政治的需求发生在乡村社区之内，不如说发生在乡村社区之外。乡村民主政治一开始就是全社会民主政治的有机组成部分，而不可能独立存在于乡村社区内部。

当然，理论分析与历史经验有时未必一定能与现实相对应。乡村社会或许未必一定是民主的阳光最后抵达的地方，如果有政治家的政治艺术的高超发挥，民主政治的发展程序（在不违背基本规律的情况下）或许会出现变通。对此，我们很难进行预测。

3 民主政治的发展：在政治规律与政治技巧之间运筹帷幄

库兹涅茨所说的 " 有效的政治体制 " 当然是指现代政治体制。罗伯特· E ·沃德和拉斯托提出了现代政治体制的特征：高度差异和功能专门化的政府组织体制；政府结构内部高度一体化；理性的和世俗化的政治决策体制；政治决策和行政决策的数量多、范围广、效率高；人们对本国的历史、领土和民族性有广泛和有效的认同；人们有广泛的兴趣积极参与政治体制，虽然他们未必参与决策；政治角色的分配是根据个人成就，而不是依据归属关系；司法和制定条例主要是以世俗的和非特指某一个人的法律制度为基础。亨廷顿的概括是：现代政治体制的特征是： " 理性化的权威，差异性的结构，大众的参与以及由此而产生的一种能够实现广泛目标的能力 " （ S.P. 亨廷顿， 1996 ， 44 页）。

亨廷顿的这几项概括，每一项都很不容易实现。理性化权威的形成意味着人们关于合法性的观念发生改变，有可能动摇人们对既定权威结构的认同，导致统一意识形态的瓦解。差异性结构的形成意味着职业化的政治家和官僚机构控制社会，而这种控制需要建立在社会的广泛认同的基础上，达成这种认同将需要一个长期过程。大众参与更是一个复杂的问题。大众以什么样的方式参与，以什么样的组织形态为基础，既与社会变革的程度有关，也与许多不可预测的因素有关，其中充满着很多不确定因素。

成功的政治体制改革必以经济改革为先导，这几乎被证明是一种规律。萨缪尔森在对当代主要国家的社会变迁发表评论时指出： " 戈尔巴乔夫也许犯了个错误，他最先开始自由化的是公民权利，或许他应当从经济层次开始（如中国那样）， ...... 。无论如何，我觉得如果他从经济层次开始自由化改革，渐次导致文化变迁，然后进入政治层次，结局便会很不一样。智利是这样做的。 " （汪丁丁， 1998 ）

在政治与经济的互动过程中，由不适当的政治改革操作而产生的政治改革失败，最有可能发生在乡村社会，并引发全社会的动荡（党国印， 1996 ； 1997 ； 1998 ）。在遵从政治变革规律的前提下如何进行政治改革操作是一种政治技巧，但对此进行讨论已不是本文的任务。

4 推论：中国乡村政治改革的趋势

事实上，中国在 1978 年以后又开始了一场新的乡村社会动员运动。这场运动的经济内涵是农村家庭承包经营制度的推广，而政治内涵则是乡村民主自治选举的实行。对于后一变化的前景在目前很难进行准确的分析与预测；对政治发展的预测常常容易发生错误，亨廷顿就犯了不少这种错误。但通过以上的理论分析，我们还是可以讨论一些问题。

在中国乡村民主自治制度推行以前，乡村领导人的合法性是通过上一级政府的任命而确立的。在社会转型时期，这种合法性获得方式已经过时，社会产生了对民主政治的需求，对此我们已经作出了分析。由于中国的现实情况，乡村民主政治的发展或许会有下述特点：

第一，我国乡村经济发展极不平衡，东部发达地区部分农村的经济社会结构发生较大变化，事实上已经成为一个开放性社会。这些地区的乡村居民对民主政治有强烈需求，并对更高一级的乡政府领导人的选举表现出强烈的政治关注。这本是民主政治发展的题中应有之意。在大部分落后农村地区，由于其社会经济的封闭性，农民对民主政治并没有强烈需求。这些农村地区的民主选举活动容易受到上级政府的干预，民主选举制度形同虚设。这些地区的某些乡村可以有组织良好的民主选举活动，甚至可以选出好的领导人，但这种情形对某个上级领导人的个人素质有很大依赖性，因而具有偶然性。

第二，就整体而言，乡村民主选举在中国是史无前例的政治事件，无论村民还是政府都对于民主政治的知识极其缺乏，许多技术性的工作也需要逐步掌握，因此，乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是很不规范的。就眼下而言，对大部分落后乡村的民主自治制度不能估计过高。政府干预选举将是普遍现象；因为贿选成本低廉，金钱政治将广泛存在；家族势力乃至地方恶势力也容易影响选举活动。

第三，乡村社会新崛起的富人阶层对民主政治有着最强烈的需求。一是因为他们所拥有的资源和能力使他们有可能过问政治，二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，以保证投资获利的稳定预期，而民主政治是最可以降低不确定性的制度。新崛起的富人阶层购买 " 党票 " ，进行贿选，组织帮派，积极寻求实际掌握政治权力。由于地方财政等实际利益的驱使，许多地方政府也乐意富人阶层进入基层政府。这种富人政治及其伴随的某些不良现象，是实行民主政治之初的正常现象，并不奇怪。如果政策调整得当，乡村富人阶层可以成为推进乡村民主政治的重要力量。

第四，农村经济发展所引起的人口变动对我国农村民主政治发展将会产生越来越大的影响。普遍规律是，随着经济发展，农民将迁居万人左右以上的小城镇和大中城市，传统村落将逐步" 收缩为小的农场主居民点。这个过程在总体上将相当漫长，但局部变化已经在发生；只要出现这种变化，传统村落的民主自治制度就将失去意义，民主选举就必须扩大到小城镇。

" 乡村民主自治 " 已经是一个乡村政治动员令，它给乡村居民追求民主政治提供了合法基础，在这个基础上乡村居民会提出什么样的要求，我们还很难判断。对于未来的变化，国家领导人理应未雨绸缪，提早作出通盘考虑。

5 从长远考虑的改革：一种技术性调整

从民主政治发展的一般规律看，目前的《中华人民共和国村民委员会组织法 ( 修订草案 ) 》是有不少缺陷的。今后逐步作出下述几种技术性调整是有必要的：

1). 政治语汇调整。 " 自我管理 " 等 " 自治 " 概念反映了一种封闭型社会的理念，应考虑取消。应以现代国家的行政分权思想替代自治理念。

2). 应逐步引入竞选制度。事实上，乡村民主选举中的竞选已经存在，但极不规范。倡导规范性竞选对乡村民主政治健康发展无疑是有利的。

3). 鼓励乡村共产党组织的领导人竞选村民委员会主任，对于竞选不成功的党的领导人应予撤换。

4). 现行法规中的 " 大的自然村可以设立几个村民委员会 " 规定不符合民主政治发展的趋势，应予修改，大的自然村仍以一个村委会为宜。

5). 在有条件的乡镇试行直接选举制度，即由公民直接选举乡长、镇长，并鼓励党的领导人竞选这一职务。

6). 现行 " 村财乡管 " 等剥夺村民委员会权利的制度应考虑取消。

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