自治新论

——对改革开放以来自治的综合评析

内容提要：改革开放以来中国单一制的国家结构形式的一个显着变化，即自治形式在局部范围的相对活跃。自治形式相对活跃，集中反映在对以往单一的自治形式的突破，形成民族区域自治形式、地方自治形式和社区自治形式三维一体的自治新格局。区域独立自主意识的形成和增强、中国社会结构向分化型的转变、国家权力向地方分权的转变等是当今中国自治形式相对活跃的客观基础和重要条件。这种新型的自治形式，对当今中国社会具有重要的影响和作用。

自治，是指特殊区域根据自身实际，自我管理、自我约束、自我发展的特殊形式。这种自治形式是我国单一制国家结构所独有的形式，它使具有特殊的区域获得自主发展的充分权利，同时又保持与整个国家在结构上的协调一致，是我国解决特殊区域管理与发展问题的最有效的措施。

但长期以来，自治这一特殊的政治形式，实际上是一种民族区域自治的简称，民族性几乎成了自治的唯一属性，自治的运用被限于调整国家与民族关系的狭小范围，自治的效率低下。改革开放以来，随着政治、经济和社会条件的巨大变化，这种单一的自治形式已被打破，自治无论在形式还是内容上都发生了明显变化，自治形式呈多样性、多层面的发展态势，成为当今中国国家结构中最具活力的要素。

当前，这种活跃的自治形式突出地表现在，民族区域自治形式、地方自治形式和社区自治形式三维一体的自治新格局的初步形成。

1.民族区域自治形式。指少数民族聚居的地方，根据本地的民族特性，自主管理其内部事务的政治形式。这是为解决国家与民族关系而设置的，是我国最早实行的自治形式。这种自治形式以《宪法》和《民族区域自治法》的形式固定下来。但在改革开放前，这种唯一的自治形式因强调国家权力的统一与集中而流于形式，法律所赋予民族自治地方的各项自治权并未落到实处。改革开放以来，民族区域自治制度有了较大发展，实行区域自治的范围更广，自治权的行使也有更充分的法律和政策上的保障。

应该承认，当今中国的民族区域自治形式，不仅作为少数民族自我管理内部事务的形式而存在，而且着眼于各民族的平等、和睦和共同繁荣，切实保障少数民族对适当的生活空间和社会公正的需求。这种自治形式，集中体现了一个国家对少数民族人权的尊重和社会价值的认可。从这个意义上讲，这样一种自治形式的存在，使中国的社会主义民主形式，更加真实和完整。

2.地方自治形式。指具有特殊性的地方一级行政区域依法自主管理本区域内部事务的政治形式。主要包括未来香港、澳门等特别行政区的高度自治形式。这种自治形式是为解决中央与地方关系而设置的，属于一种新型的自治形式。

改革开放，不仅增强了地方的自主性、相对独立性，而且不同社会制度的区域在一国内共存也成为可能。根据香港、澳门特别行政区基本法的规定，设立香港、澳门特别行政区，两地实行高度自治。可见，香港等特别行政区不同于内地一般行政区域，属于地方一级行政区中，享有高度自治权的行政区。这种自治形式，包含这样的意思：香港等地区因与内地社会制度和历史传统质的差异，不能纳入一般地方行政区。为克服制度差异给国家完整、统一带来的障碍，必须以地方自治的形式确立其在国家结构中的位置，而且因制度的差异，这种地方自治具有突出的特点，即自治的高度性。

经济特区是改革开放以来所出现的新事物，也是区域差异所必然产生的结果。经济特区虽行政区划不同，但因占居区位、经济条件的优势，都有比其它行政区域更大的经济自主权。这些权力以国家的经济政策和特区法规的形式固定下来，为特区的经济发展带来空前的活跃和繁荣。应该看到，特区的经济发展，除需要相应特殊的经济政策和经济权力外，还必须将其置于良性的社会机制之下，特别是需要相对独立的行政管理方式和行政自主权，以促进特区的全面社会进步。所以，随着经济特区发展向纵深的推进，特区的自主范围和程度也在逐步提高，特区正变成一种经济职能与行政职能重合为一的综合性的相对独立的社会实体。从这个意义上说，经济特区实际上也是一种具有某种独立意义的地方自治单位。当然，这种地方自治，主要是从经济发展战略上设置的，自治的经济因素更多，而政治因素较少。

3.社区自治形式。指以居住区域为基础，由群众自愿组成、自我管理、自我约束的基层社会组织。属于基层群众自治组织形式。如城镇的居民委员会，农村的村民委员会等。自愿性和群众性是它的基本特征。这种自治组织，严格说来不是国家结构形式的内在要素，但又通过与基层政权组织的交互作用中对国家结构形式产生一定的影响。基层政权通过基层群众组织化“官治”为“民治”，使许多繁锁的事务在基层中得以化解，减轻了政权组织管理的任务量，而基层群众组织则依靠基层政权的支持和帮助开展自己的活动。〔1〕

故这种自治形式与属于国家结构要素的自治形式具有密不可分的关系，两者的精神和内涵一致，它们相辅相成、互为补充，共同构成了中国社会主义民主的强大基础。正因如此，我们认为，社区自治形式纳入这里所论及的自治形式的范畴，才不失为自治形式的完整性。

三种自治形式相互结合构成了我国目前自治的大体框架和走向，从中可见，新时期的自治形式有如下几个特点：

第一，设立自治的依据更为灵活。民族因素作为设立自治的依据，已被区域的特殊性所取代。无论民族区域自治形式，还是以香港特别行政区为代表的地方自治形式，以及社区自治形式，与一般行政区域不同的特殊性，是这些区域自治的根本所在。民族区域自治的特殊性在于它的民族特性背后体现出的政治、经济、文化等因素与汉族的较大差异性；以香港特别行政区为代表的地方自治的特殊性在于社会制度与内在质的差异性；而设立居民委员会、村民委员会的社区自治单位，本身表明这些社区确有不同于其它社区的特殊需要，而这些需要不能从政府管理中获得，只能通过设立社区自治单位来实现。

所以，特殊性是一个区域自治的前提和基础，无特殊性的存在，也就无区域自治的存在。但区域特殊性的存在也非必然产生自治。事实上，我国单一制结构中的各行政区域都不同程度地存在特殊性，而且随着改革开放的深入，区域特殊性的层次和程度都在不断提高，我们认为，只有当这种区域特殊性的存在，使国家集中统一的管理方式无法在该区域落实，区域自治才成为必要。

第二，三种自治形式并非处于同一水平上的自治，而是层次不同、形式有别的自治形式。以香港特别行政区为代表的地方自治，由于对其历史传统和现状的认可，奉行主权统一，治权下放的高度自治原则，其自治形式不仅特殊，而且层次最高。这种自治区域，最大限度地享有了作为一个地方行政单位所应享受的权力，国家在总体上对其的管理和控制，更多的是程序上、法律上的意义。

相对而言，民族区域自治形式，因其考虑的是民族特性，即所体现的经济、文化、地理、观念等与汉族的非实质性的差异，而非认可民族现存的制度，故这种自治形式只能是社会主义条件下的有限自治，集中反映在自治的“一国一制”的特征，以及由此决定的自治权的有限性和不完整性。不具有任何政权组成因素的社区自治则属于较为松散的自治形式。这种自治既无法律上的有效性和程序上的有序性，更无活动上的强制性，而是社区群众自愿组成，以自律为原则的一种随意性较大的自治组织，其活动有很大的局限性，是最基层、最低级的自治形式。

不可否认，三种自治形式因层次的不同，自治权力多少也各异，但权力的多少只是自治在“量”上区别的表现，自治的“质”则未改变，即三者在法律上所体现的是区域的自主权，而非自决或独立权。即便香港等享有高度自治权的特别行政区，其自治的高度性也以一国为限，即必须是一国条件下的自治。

第三，自治虽层次、形式多样，但在整个国家结构中仍是特殊的一环，不具有普遍性。单一制国家，不仅表现权力机制的高度统一，而且国家结构形式要求总体上中央与地方、地方与地方的一致性，而体现差别的自治形式始终是作为单一制国家结构形式的必要补充而存在的。尽管这一自治形式，具有相对活跃的特点，但不能因此否定我国单一制国家结构形式的主导地位，相反这种活跃自治的自治形式，正是具有中国特色的社会主义国家结构形式的体现。

改革开放，给中国社会带来了巨大变化，这种变化不仅体现在国富民强的表层，而且更深层地表现在经济、政治、社会、文化因素的变化，而这些因素的变化正是作为国家结构要素的自治形式相对活跃的客观基础和重要条件。

变化之一：社会观念由整体性、全局性向区域独立自主性的转变。

在计划经济体制下，高度集中的权力和资源配置，产生了高度统一的意识形态，社会的整体和全局观念牢固，凡事以整体、全局利益为重，漠视局部、地区利益，区域自主意识弱化。而国家高度集中的统一管理模式，进一步抑制区域自我意识和主动性的发挥，其结果又导致地方、局部对国家的依赖性。这种整体、全局的观念，使我国绝对统一的单一制结构得以加强，而体现区域自主性的自治形式被忽视。

改革开放以来，随着社会经济发展战略目标的确立，调动地方、局部、乃至个人的积极性和主动性，成为改革成败的关键，而积极性和主动性的发挥，就必须正视地方和局部的利益。随着区域对自身利益关注的增强，区域对自由发展空间的渴望也随之高涨。所以，从全国范围来看，在坚持国家整体利益的前提下，区域的自主意识正在兴起，务实、求实的精神正代替务虚、盲从的意识。

改革开放的最终结果，在于建立社会主义的市场经济体制。市场经济所独具的公平、平等、自愿的法则，要求市场主体的价值必须在市场经济的竞争中得以实现，任何行政指令、长官意志在市场经济中变得无足轻重。只有各市场主体根据自身的实际情况，自主支配、自主管理，才能在市场竞争中立于不败之地。而市场主体自主性的发挥，又必须以置身于其中的区域自主性的发挥为条件，因为区域的发展决定了各市场主体的发展。所以，随着社会主义市场经济体制的确立，区域自主意识必然进一步巩固和增强。区域自主意识的增强，必然

对计划经济体制下高度集中的国家结构形式产生影响，成为自治形式在局部范围活跃的内在动因。

变化之二：中国社会结构由总体型向分化型的转变。

改革开放以前，计划经济体制的集约化管理模式，中央权力的集中和高度统一，不仅产生整个社会利益机制的统一和集中，地方利益的弱化，而且在这种体制下，社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体，使中国社会结构具有总体型的特点。所有的社会组织，不管是行政的、事业的或经济的、政治的，均由政府控制和管理，均有一定的行政隶属关系和行政级别，并依此从政府那里获得按计划分配的资源。同一类、同一级组织在内部结构、社会地位，以及行为方式上没有什幺不同；不同类别、不同等级的

组织之间虽然在资源获取多少、权力大小、专业职能等方面存在着一定的差异，但在行为方式和制度框架上没有什幺显着的不同。〔2 〕整个社会结构表现出同质同物的特点，社会的“异质性”成份缺乏，所有社会组织的独立利益和自主权既无从产生，也无存在的必要。

改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转轨，局部利益、群体利益的被尊重，利益多元化的形成，社会组织自由空间的出现和扩大，社会结构开始发生分化。这种社会分化从整体利益与局部利益的划分出发，产生多层次、多元化的社会结构，其特点是社会“异质性”的增多，表现在社会组织的成份、构造日趋复杂。如改革开放以来，出现的三资企业、私营企业、个体经营者、各种名目的社会团体等等。这些组织无论在事实上还是法律上，都是独立的社会主体，都有维护自身权益的需要。随着改革的深入，这种社会分化的速度将进一步加快，分化程度更高。

各社会组织得以有效分化，其自身权益的被尊重，又必须与分化的社会结构相适应的国家结构形式和政府管理模式的建立为条件。这种国家结构形式，必须适应区域自主性的需要，相应的政府管理模式，应以拥有更加灵活的自主权为特征。而区域自治形式最能满足这样的需要。因此，社会结构由总体型向分化型的转化，也是国家结构从总体统一向局部分化的一个重要因素，自治在这一局部分化中扮演了一个不可替代的角色。

变化之三：政治权力结构由中央集权向地方分权的转变。

单一制国家结构形式，要求权力向中央集中，强调中央的统一管理和步调一致，同时也注意中央与地方间适当的权力分配关系。但在改革开放前的三十多年中，这种权力结构未向地方倾斜，相反更加集中于中央。在这种失衡的权力格局中，“全国一盘棋”是构造中央与地方以及不同区域间关系的基本原则。每一个地区都是国家这个整部机器的一个部件，局部必须服从全局，各个地区存在的价值取决于其对整体所做的贡献。〔3〕这种政治与行政权力集中的“全国一盘棋”的管理模式，使各地方的构造和内在因素完全一致，而区位、自然条件、人口因素所产生的政治、经济、文化的差异，也因这种固有的权力格局所掩盖。这种权力格局的存在，使中国超稳定的单一制国家结构形式，得以进一步加强，自治形式则相对受到排斥。

改革开放以来，经济体制改革的核心也就是经济权力的分配问题。高度集中的计划经济体制，不仅导致高度集中的政治权力，也带来高度集中的经济权力。政府职能部门操纵经济生活的方方面面，经济实体因政府的过多干预而缺乏自主性和创造性。改革的着眼点就是以权力再分配的宗旨，实行政企分离、国家所有权与经营管理权的分离，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。

一个企业的发展活力和高效率必须有自主权，必须赋予其发展的内在动力，同样，一个地区的经济和社会发展，如果脱离该地区的实际，由中央高度集中，实行一盘棋的管理模式，区域发展必然因缺乏内在动力而停滞。一位学者指出：现代化过程中的国家，在确立高效率的经济发展这一首要目标之后，切不可忘记及时设定一个足以保障市场竞争的平等和资源分配的公正的社会目标。这意味着必须在非经济领域中进行一场深层改革，否则就会断送经济方面已经取得的成果。这也意味着要对权力结构进行重新组合，其任务不妨用一句话来概括：管理方式的合理化。〔4〕所以，经济体制改革所带来的企业发展活力， 到一定时期，固有的高度集中的政治体制必然成为社会经济发展的障碍，政治体制改革尤其是中央与地方权力关系的改革，也就立即提到日程。

改革开放以来，中央与地方的权力划分，主要是克服过去极不平衡的权力结构，寻求一种中央与地方权力关系合理分配，协调一致的新型权力格局。所采取的主要步骤就是简政放权，即将本应属于地方性的权力，交给地方行使，自主支配，中央所要做的是，从宏观上加以调控，引导地方沿着正确、健康的轨道发展。

向地方放权的结果，使地方的自主意识和社会主体地位进一步增强，增强的地方自主意识和社会主体地位，又要求中央的进一步放权，由此形成权力分配的良性循环系统。与此同时，在集权条件下并不突出的各地区位条件和历史遗产的差异，在放权后明显地暴露出来，使各地的发展一开始就不处于同一水平上，呈现明显的梯度状态，各地具有较强的“异质性”。特殊区域给予特殊政策，是国家权力分配的基本准则。故各地“异质性”的存在，导致中央权力分配的不平衡，而不均衡的权力分配又使各地的差距进一步拉大，“异质性”进一步增强。区域“异质性”不断积累的结果，最终导致国家的统一管理无法在该区域落实，而区域自治成为必然。

改革开放以来，中国社会出现的以上三个方面的变化，都从不同侧面并在相互作用中对我国集中统一的国家结构形式产生一定程度的影响，这种影响由表及里，最终导致国家结构要素中的自治形式在局部范围的相对活跃。

尽管自治作为我国单一制结构的必要补充而存在，其对国家结构引起的“振动”也是局部和有限的，但随着自治形式在局部范围的活跃，其在国家政治生活的层面上产生的影响和作用，则是深远的。这种影响和作用主要表现在以下几方面：

1.自治的状况在一定程度上是衡量我国社会民主化程度的标准和尺度。在集权体制下，民主也同时存在，民主的积极性同样被提倡，但由于表现意志和发挥群体智能的渠道单一，个人、群体的意志，通过层层“过滤”和“集中”而被削弱，以至被集中所代替，故这种民主实际上是形式上的和不真实的，民主的效率低下。

列宁曾指出：“需要的不仅仅是民主形式的代表机关，而且要建立由群众自己从下面来管理整个国家的制度。”〔5 〕自治正是这种民主制度的合理形式。自治在坚持集中的前提下，强调区域的特殊性，尤其是与其它区域的差异性，更注重实际和讲求实效，区域意志、群体意志乃至个人意志的表达更为直接，而程序和环节大为减少，民主的发挥更为有效，而集中也更易实现。

从中可见，自治形式在国家结构中虽不具有普遍性，但又是我国社会主义民主在区域范围内的一个缩影，它从一个侧面反映了我国社会主义民主的发展状况。所以，自治形式在区域范围运用的频率和力度，应该是也必然是我国现代社会民主程度的重要标准之一。

2.自治是解决国内差别的有效手段。自治产生的依据在于区域的特殊性，而这种特殊性又集中表现为区域间的差别，自治正视、承认这种差别而存在。单一制国家，客观上要求国家结构组成要素的“同质性”更多，而相对排斥国家结构要素中的“异质性”，强调整体的统一和权力的集中。如果统一的单一制国家结构中存在“异质性”要素，其如何与单一制国家整体以及与其它要素相互协调，“和平共处”？显然，既不能不顾差别地实行结构一体化；也不能将国家“异质性”的要素从其内部分离出来，形成完全独立的实体。两种极端都有

害于我国单一制国家结构的稳定和发展。而最有效的解决办法，就是借助自治手段，通过这一手段的运用，不仅阻止单一制国家结构形式因“异质性”的存在而可能出现的分离，同时又正视和照顾到区域差别，使有着差别的区域与国家整体相互协调。我们认为，单一制结构内要素的“异质性”越高，自治运用的力度也越大，自治在稳定国家结构上的作用就更为明显。

应该看到，承认区域差别只是自治的外在表现，而消除差别才是自治的内在要求。自治是特殊区域自主管理本地内部事务的形式，在特殊的区域针对特殊的情况实施特殊的管理，不是为了扩大区域本身的特殊性，而在于充分调动特殊区域的积极性，促进该区域的社会全面进步，缩小以至消除区域间的差距。

从社会综合指标看，我国目前仍处于社会主义的初级阶段。这一阶段的特征集中反映在社会发展的不平衡，区域间差距较大，而改革开放又使各地的差距进一步拉大。随着自治形式深入持久的推行，区域差距的缩小，进而达到发展的同步，自治的使命也将终结。所以，中国现代社会由初级阶段向高级阶段的跨越，社会由初级文明向更高文明的推进，自治在推动这一进程的同时，也使自己归于消亡。

3.自治通过调节中央与地方、地方与地方的关系，起着保持社会稳定和协调发展的作用。在高度集权的政治体制下，国家权力高度集中和统一，整个社会维持一种面上的“虚假的协调和一致，但社会深层却因社会差别无法化解，群体、个人意志无处表达，社会公正无法实现而运酿着许多不安定的因素，而不安定因素的不断积累，到一定时期必然发生社会表层的动荡，我国改革前历次社会、政治动荡的事实反映了这一点。

改革开放以来，自治形式的多样性和多元化，成为国家结构形式中最具活力的要素。这一事实本身说明，我国社会主义民主在质与量上的进步，自治所表现的自强、自主的精神在社会中的兴起和传播，个人素质的提高和社会自律原则的增强。总之，社会已处在一种比较宽松与和谐的氛围之中。而自治本身的实践和运用又进一步促进社会的和谐和稳定。不难设想，如果不在有着特殊性的民族地方、香港等地区实行相应的自治，民族差别、社会制度差别所引发的冲突和矛盾就无从化解，社会动荡在所难免，甚至国家的统一和安全也将受到威协。

所以，自治形式在促进社会稳定、保持社会协调发展上，具有类似“安全阀”的作用。忽视自治形式的运用或运用不当，社会安全也将面临挑战。从这个意义上讲，自治实际上又是社会治理的一种有效手段，通过这一手段的运用，既维持了国家结构内部的平衡，又促进了整个社会协调、稳定的发展。