部门预算执行存在问题研究

部门预算是全面反映政府部门收支活动的预算，是经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。其突出以下几个特点：一是“一个部门一本预算”，即部门的各项收支均应纳入其内。二是具有法定性，一经批复不得擅自改变。三是将部门预算支出增设为基本支出和项目支出，细化了资金内容。通过部门预算的推广普及，对于控制预算支出规模、明确财政资金的用途和强化财政资金的使用起到了积极的促进作用。但在近几年对部门预算执行情况的审计过程中，发现还存在一些机制、操作方丽的问题，影响着部门预算作用的发挥。

一、部门预算执行中存在的主要问题

(一)部门预算概念不清。通常意义，财政下达经人大批复的部门预算，非经特殊事由，不得突破。然而部门年度实际收到的财政资金，远多于年初经人大批复部门预算资金额度，多出部分主要包括：财政追加的专项资金，新增人员的工资津贴，财政专项安排的政府采购项目资金以及上级部门拨入的资金。财政部门通常在下达年初部门预算后，通过预留的切块资金向部门追加预算，追加的预算既有涉及基本支出的，也有涉及项目支出的，还有使用更为严格用途的专项资金(也可理解为项目支出)。如此下达财政资金，笔者认为有三个不利方面：一是不利于人大对政府预算的监督。对部门预算进行审查监督，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，是人大监督的重要内容，也是人民管理国家事务、当家作主的具体体现。作为财政部门提交的政府预算报告理应细化预算支出，促进人大对政府预算的监督。同时增加预算的刚性，维护人大监督的权威性：二是不符合财政部门对部门预算改革的要求。财政部门要求编制部门预算要做到“一个部门一本预算”，即部门的各项收支均应纳入其中，具体则分为基本支出和项目支出预算。基本支出预算采用定员定额方法，项目支出预算采取项目库管理方式。实际操作中，各类追加的资金混淆了以上概念，不利于部门预算的推行。三是不利于审计监督。审计监督就是在规范的部门预算基础上，对其真实性、合法合规性、以及效益性进行分析、评价和提出意见和建议。如果部门预算不规范，势必增加审计难度，加大审计成本。

(二)部门预算编制不清。财政部要求从2007年起，实行政府收支分类改革，财政预算支出要同时按功能性分类和经济性分类进行编制，作为预算支出的重要组成部分，部门预算支出编制也应如此。但在实际操作中，财政部门的预算支出只按功能性分类进行了编制，未按经济性进行分类，部门预算支出编制也同样如此。因此，在审计过程中，我们普遍遇到的是财政对某项支出仅就功能性支出下达的预算，而无经济性的分类。也就是说对于某项资金只明白“做什么”，却不知“怎样做”，或者说“做什么都行”。例如：财政下达某部门专项业务费50万元，但使用中究竟是办公费、车辆费、差旅费，还是其他费用，就不得而知了。正是因为在实际中，预算下达以功能性的分类和会计核算以经济性的分类的口径差别，形成了部门执行预算难以对应，审计监督难以准确的区分。

(三)部门预算核算不清。对于部门预算的会计核算，突出问题主要表现在两个方面：第一，在部门预算支出中，基本支出和项目支出难区分。财政部为适应政府收支分类改革于2006年出台通知，就行政和事业单位的会计科目，增设基本支出和项目支出两个二级科目，用于相应的会计核算。但在实际操作中，部门的会计核算并不依照上述规定，而是普遍将所有支出通过一个二级科目(基本支出)予以反映。形成此问题的原因一是会计人员人为因素，二是如前所述，财政部门下达的预算(尤其是下达切块资金的追加预算)，本身就难以分别，形成会计核算难以确认。第二，具有指定用途需单独报账的专项资金，无对应的会计科目核算。我国现行的《行政单位会计制度》，对财政拨入需单独核算专项资金，并未设立单独的会计科目(制度规定，行政单位反映收入类的科目仅有拨入经费、预算外资金收入和其他收入)。一旦行政单位收到财政拨入某项专项资金(例如：交通部门收到财政拨入公路建设款1000万元)，会计核算只能将其记入拨入经费下的项目支出，年终结账时，按规定转入结余科目。如此核算，一是混淆各类性质的资金。作为会计报表的使用者，难以明晰的掌握部门各项资金的实际使用情况，即便专业人员也难以准确的分别。二是不利于专项资金的监督使用。也有人建议通过增设会计科目来解决上述问题，但财政部《行政单位会计制度》对会计科目的增减有严格的限制，其第四十二条规定“非经财政部同意，不得减并或自行增设，不得擅自更改科目名称”。

二、解决部门预算执行中存在问题的对策

(一)继续强化人大的监督作用。进一步扩大部门预算编制的范围，细化预算编制内容，财政部门应尽可能详细编写预算草案报告，提供细化的预算收支总表和编制说明书等资料，推进综合预算、部门预算，促进政府依法行政、依法理财。通过夯实这一基础性工作，尊重并行使好人大代表的知情权、参政权，使其在履行职责、审查预算时，明晰哪个部门有多少人、干多少事、花多少钱，钱怎么花、花在哪里，绩效如何，切实将部门预算纳入人大监督范围。

(二)提高部门预算的到位率，减少待分配财政资金。建立科学的部门预算基本支出标准体系，缩小实际经费支出与预算的差异。建立合理的部门项目预算申报、审核、编制管理体系。强化预算约束，严格预算执行，未经批准不得随意调整及追加预算。

(三)改变财政资金下达方式，增加经济性分类。切实转变观念，按规定增加财政资金下达的经济性分类。结合国库集中支出的改革，使预算执行部门明确各项资金的使用范围、使用对象，更好地促进部门预算的执行。同时，建立绩效考核评价制度，保证各项资金落到实处发挥效益。

(四)修改行政单位会计制度，增设核算专项资金的会计科目。强化对专项资金的管理和监督，不断的完善各项管理制度和管理办法。通过对专项资金的专门会计科目核算，明晰地反映出专项资金的使用情况和部门正常经费的使用情况，促进部门预算执行能力的全面提升。

(五)加大会计人员的业务学习，增强工作责任心。完善各项学习制度，通过定期不定期的专业知识培训，促进广大会计人员理解掌握相关规定和制度，更好地提升会计核算质量。更为重要的是通过学习，增强会计人员爱岗敬业的工作责任心，树立良好的职业道德，为进一步完善财政改革提供有力的保障。 中国WWW.LWLM.COM整理