中国政治体制改革的新三权分立论

" 摘要：本文从一个常识和经济人的前提出发，讨论了目前的各种反腐败制度和设想，论定：监察权、考核权是督策官员廉洁勤政、制约治权的督策权，因此，掌握这些权力的人员必须由人民直接选举产生，不能是常任制的和任命产生的。中国的现行的反腐败制度是一个不好的制度。主张由直接选举产生的人民监察委员会和考核院来督策官员廉政勤政。

关键词：反腐败 监察权 考核权 直接选举

一、现状分析

现在的中国，正处于发展之中。 各种陈腐的规定、制度以及不完善的市场经济为寻租活动提供了温床，经济领域的腐败已向全社会曼延，而市场经济需要很长的时间才能完善，这样，反腐败的斗争将是长期而又艰巨的。

清除腐败的问题是关系到中国共产党生死存亡的大问题，也是人民群众最关心，最不满的问题，中国共产党和政府确实对此非常重视，相继出台了一系列廉政法规，创立了一系列的监察机构，努力地清除腐败，但为什么腐败却更加严重？

本文无法全面讨论有关腐败的诸多方面问题，仅仅讨论反腐败的制度、方法的问题，并且以理性地在约束条件下的追求利益最大化的经济人假设为前提。

中国和外国的学者们都指出了中国非常长久的贪渎历史和文化，认为这种文化特征是腐败在中国蔓延却很少受到抵制的原因。对此观点我坚决反对。现实生活中任何人都知道亲戚朋友间的请客送礼和给官员送礼完全是两码事。在历史上，文化特征大不相同的西方的古罗马帝国，官员既腐败又残暴，以至于吉本等历史学家主要谴责其残暴，相比之下，中国古代的官员在和平时期一般只是腐败而不残暴，就是现代的西方发达国家，历史上也曾经有过极为腐败的时期，因此，文化因素的影响是次要的。

在中华人民共和国历史上，鉴于中国的几千年历史，盛衰兴亡，各朝代开始总是励精图治，而最终腐败无能，衰落灭亡，面对这个几乎是根本性的困扰了无数人的大问题， 以毛泽东为首的第一代共产党领导人运用了群众运动的办法。但代价太大了，最终出现了“文化大革命”中的打倒一切、全面内战景象，国无宁日，民无宁日。 毛泽东的全新办法以失败而告终，中国绝对不可再用群众运动的办法来清除腐败。

但中国目前的廉政办法都有很大的局限性。在新闻审查条件下的“两公开， 一监督”是无权者对有权者的监督，它的不足之处十分明显。

中国共产党的纪检部门，政府部门的监察机关，检察院和检察院的反贪机构， 把廉政建设的权力和责任都集中到了党和政府的各级领导。 而廉政建设的权力和责任全部集中于领导干部或领导集体， 并不是好的廉政建设办法。若只有官僚的上级拥有奖惩权，有三大不利之处：首先，众所周知，任何一个组织机构，领导者的权力行使，也有赖于其下属和关系网，在法制建设尚不完善，讲究人情、关系的中国尤其如此，领导者对下属的任何惩戒性行动，实行削减甚至剥夺其下属利益的措施，基本上必定会破坏关系网，破坏组织的统一，直接损害领导者其自身的利益，不利于其权力的行使。其次，官僚的贪污腐败，懈怠渎职，损害的是民众的利益，却无损于其上级的利益，最多只是间接地损害其上级的利益；这两点决定了此类权力必然是尽可能正确、公平、谨慎地行使，决定了监察权基本上只是在腐败行为明显败露或彻底败露后方才行使，而不可能进行预先的鞭策预防。这就是说， 在现行体制下，复杂的情况下，监察权的行使必定是较慢而且次数较少的。

三、腐败官僚只要买通其领导，就难于受到惩处；若领导人贪污腐败，或者集团贪污腐败，查清、惩处就更加困难。这一切意味着腐败行为被发现和受惩罚的概率较低。

综合上述分析，从“责、权、利”三者的统一来分析：监督者（即领导者）在其下属的腐败行为有迹象但未败露时若采取廉政行动就处于有权力、无责任、对自身的利益有损害的情况，其下属的腐败行为明显败露后领导者则处于有权力、或许有责任、毫无利益的情况。这样一种情况，确实对廉政建设非常不利。中国共产党和中国政府的各级领导，又不是直接选举产生的，如果是直接选举产生的，情况就不一样了，领导者惩处腐败可能有利于在民众中树立清廉形象，有利于下一次的选举而获得利益。但同样地，他们的权力行使也有赖于其下属，惩处其下属的腐败，同样基本上必定会破坏关系网，破坏组织的统一，直接损害领导者其自身的利益，不利于其权力的行使。这样就是一个利益与弊害的衡量和选择的问题。如果衡量的结果是弊大于利，领导者同样不会惩处腐败。

借用经济学的术语和观点，腐败的“成本”主要是刑罚乘以受惩罚的概率，而腐败行为被发现和受惩罚的概率较低意味着腐败行为的成本低，中国社会的改革转型及体制缺陷又使得腐败行为的收益相当高，这样当然无法制止腐败的蔓延。并且，萧功秦对发展中国家的现代化问题的研究指出，“在这种以权钱交易为主要特征的‘软政权’模式下，很容易形成各种分利集团，而这种分利集团一旦形成，必然会利用自己垄断的各种资源，通过种种寻租活动获取非法利益，而这些寻租活动又必然导致这些发展中国家进一步软政权化。‘如此恶性循环，一旦这种恶性循环发展到一定程度，一个国家的政府将面对这两大陷阱的相互沟通而无能为力。’”[1]中国的情况正是陷入了这种陷阱。但人民对此必定是极不满意的，这种情况继续恶化下去，中国共产党最终将自己打倒自己。

目前提出的最新办法是成立反腐败法庭，但从国民党统治大陆时的情况看，国民党也有类似的法庭，可以预计此法庭不会起到大作用，尤其是中国现在司法权事实上并不是独立的，法官素质，司法腐败都是大问题的情况下。至于目前各国普遍采纳的降低官员的自由量裁权的办法，确实是好思路，但还不是制度。

结论：现在的廉政勤政办法，有着很大的先天不足，其关键在于目前的政治体制使管理者缺乏强有力的约束，原因在于廉政建设的权力和责任全部集中于领导干部或领导集体，反腐败的制度缺乏利益驱动机制。虽然这个政治体制有议论政策后就实行，没有民选人员坚强有力的制约因而也就没有扯皮牵制的优点，看起来效率极高，优于西方的民主制度，但实际上却也因此有在实行政策的过程中必定会走样的致命缺点，腐败问题仅仅是最受到关注的问题而已。现在的中国，由于人口太多，失业者众多，所以头等大事是经济改革、平稳发展，清除腐败只是中国共产党和政府的重大任务之一。在现存的不适应经济的落后的政治体制下，中国共产党和政府部门已经是作了相当大的努力，只有创立更好的政治体制，才能摆脱目前的困境。

那么，应当如何进行政治体制改革呢？

孙中山先生的五权宪法，在宪法理论上作出了重大突破。 他清晰地阐明了“政权”与“治权”的区别：政权， 即集众人之力以成就事业，就是四大民权：选举权、罢免权、创制权、复决权。治权，即治理众人之权，分为五权：立法权、行政权、司法权、 考试权、弹劾权。但五权宪法，在促进官员执政的廉洁与高效率上，存在着严重不足，权力的相互制约上也有所不足，历史与现在都说明了这一点。这是因为五权宪法在考试权、弹劾权上有重大缺陷， 考试权的核心在现代社会应当是考核权（考核官员、机构效能）而非考试录用权，监察权的核心是弹劾罢免权，这两项权力不是治权，而是督策官员廉洁勤政、 制约治权的督策权，是保证一个“万能政府”为民服务而不是去贪污腐败、压迫人民的权力， 因此，掌握这些权力的人员必须由人民直接选举产生，绝对不能象国民党在实际执行时那样是常任制的和任命产生的。中国共产党和政府中掌握考核权、监察权的人员同样是常任制的或任命产生的，因此也有同样的问题。

本人再重复一遍：借用经济学" 的术语和观点，官僚的贪污腐败，懈怠渎职，获得利益的是官僚，承担成本的却是民众，官僚损害的是民众的利益，却无损于其拥有考核权、监察权的上级的利益，而且监督、激励权力的掌握者----官僚的上级还不是由竞争性的直接选举产生，没有直接选举的压力、没有利益的驱动迫使其上级解决这些问题，并且领导者的权力行使也依赖于其下属，惩治下属的腐败，将破坏其权力行使的基础，不利于其自身的利益，因而领导者难于采取澄清吏治的行动。所以，中国现行的反腐败的制度就是一个不好的制度。

因此，至少必须直接选举产生考核人员、监察人员。民众痛恨腐败，肯定不愿意承担官僚的贪污腐败，懈怠渎职等行为强加给他们的外部成本，相比之下，民众愿意承担选举产生考核人员、监察人员的选举成本。直接选举产生的监察人员、考核人员，权力来源和权力行使都不依赖于被监察、被考核的对象（官员），没有那些官员的上级所必定有的利害关系和顾虑，他们良好地惩治腐败，良好地履行考核职责，裁撤冗员和机构，降低民众负担，能够使他们获得利益，如提高其声望，有利于他们下一次的选举，等等。可以预期，这将是一个更好的制度。

一句话，良好的反腐败方法是让权利的所有者（也是受伤害者）能够拥有有效的方法来捍卫自己的权利。

一个推论：一个大型组织，良好的组织结构、制度应该是：领导者权力行使依赖于其下属的，领导者一般只行使给其下属奖励、提升等激励措施，自动地增进领导者的权威；但人不是天使，必须也要有处罚和不得已的剥夺其下属利益的正常措施，这些剥夺组织内部人利益、得罪人的事情，必须基本上由那些权力行使不依赖于被得罪者的人来做。这样能够减少组织内部的很多麻烦的协调事务，降低协调成本（即降低交易费用），也就是使组织更加富有效能。（这也与奖励和惩罚的效果不同有关，奖励是很明确地表示下属的优良行为应该继续，领导者正确的奖励能够对下属起很明显的引导作用，整个组织在领导者的指挥与引导下获得成功就能够真正增进领导者的权威。而惩罚只是告诉被处罚者不允许继续这样的行为，并没有明确地向被处罚者表明应该如何去正确地做；处罚是禁止，而不是良好的引导。）如果整个国家的各类大型组织如企业、机关都能够这样的话，就能够更加富有效率，有效地降低整个社会、整个国家的运行成本。

对一个国家来说，应当这样比较好：执政党拥有行政权，若还有立法权则更好，立法、执行，协调一致；在野党拥有考核权、监察权，惩治腐败；在野党进行调查，在此基础上提议裁撤多余机构、减少冗员，经过立法机构批准后，由考核人员实施。

在经济学与企业管理上的一点推论：

盛洪在《科斯的交易费用和诺贝尔经济学奖》中介绍说“更广义地说，交易费用是人与人之间打交道的费用。……科斯发现，市场中的交易其实是要耗费大量成本的。从搜寻交易对象，讨价还价，订立契约，监督契约执行，维护交易秩序，解决交易纠纷以及对违约加以惩罚，等等；在一定范围内，企业内的交易要简单得多：工人之间的固定分工节约了寻找交易对象的费用，经理对工人的指挥代替了讨价还价，工人和其它生产要素所有者与企业之间的长期合同减少了在市场中多次反复地订立契约的麻烦，因而人们很自然地要选择企业的形式。也可以说，企业的存在节约了交易费用。当然，随着企业规模的增大，企业的管理难度会增加，对工人的监督会愈发困难，企业官僚机构的弊端会越来越严重，企业内的交易费用会非线性地增长。用经济学的术语来说，就是边际交易费用在递增。当企业内交易费用（边际）增长到和市场交易费用（边际）相等时，企业规模就不再增大，这也就决定了企业的边界。”

科斯从交易费用出发，认为企业应当集权（即所有权与经营权结合）以降低交易费用，这与西方国家现行的所有权与经营权相分离的大势正好相反。很多人正拭目以待。本人的这个想法，也是实际上从交易费用出发，提出了另一个降低交易费用的办法，不过不是从产权或所有权的角度，而是从组织结构和制度的角度。

在大企业中，随着代理链的加长，企业内部各个机构间的协调事务、协调成本、防范代理人决策风险、道德风险等事务的成本提高得特别快。这一点可以看一些大企业的历史就能够清楚，企业因此需要共同认可的企业文化等来降低这些交易费用。当然，也还可以通过以下这样的办法降低交易费用：领导者权力行使依赖于其下属的，领导者只行使给其下属奖励、提升等激励措施，自动地增进领导者的权威；由股东或董事会选举授权的考核人员，考核管理人员和机构效能，做处罚管理人员、裁减机构或人员等这些得罪人的事情。由于考核人员的权力行使不依赖于那些被得罪者，这样能够减少组织内部的很多麻烦的协调事务，降低协调成本，使组织更加富有效能。至于小企业，管理者一般是所有者，代理环节少，协调事务少，不需要这样的办法。

西方的北欧小国等国家，有一个运行良好的监察专员制度[2]，我国的香港，也有类似的廉政专员和廉政公署制度，但它有民主制度作为基础，我国则缺乏这样的基础。再者，我国是一个特大的大国，不是小国，有一个规模制约问题，因此，这样的任命产生的或议会选举产生的独立监察专员的办法在我国实行，肯定不能够成功。

主张实行西方自由民主，进行立法、行政、司法三权分立改革的人，认为不受制约的权力必定会腐败，因此以权力制约权力， 可以消除腐败，提高政府工作效率，我完全赞成以权力制约权力的思路，以及吸收世界各国的优秀文明成果，并且认为：中国未能够实现自由民主是中国历代反复盛衰兴亡，最终必定陷入农民大起义而灭亡的最重要原因，也是中国至今仍然是人治社会而不是法治社会等许多重大问题主要的原因。但我不赞成抄袭西方的民主自由、三权分立，因为实际上，若在中国简单抄袭西方那一套，给中国带来的影响肯定会比现在所实行的政治制度要好得多，但实际情况绝不会如此美妙。

所有的大国，在实施三权分立和多党制的初期， 反而容易加剧腐败，混乱和政府效率的下降。这已被英国、法国、美国乃至日本、德国、俄罗斯的历史所证实。此外，西方的民主制度的良好运行也需要相当多的条件。

美国的历史说明：最重要的条件是强大的中产阶级（最起码有强大的自由的舆论）以及少数真正服从多数（如选举中的失败者自愿服输放弃权力），通过权力制衡等使多数人对少数的暴政不至于出现（良好的自治、保障个人的自由），中国太缺乏这两项。缺乏实行民主的条件而又实行民主制度，基本上可以肯定人民只能够得到自生自灭式的自由，而不是真正的民主自由。但中国也有美国当年所没有的一个有利条件：中国有一千多年的文官传统，很容易产生中立、高素质的文官队伍。中国还有一个略微超过美国当年的条件：中国的土地的使用权是平均分配的，很容易变成土地的平均分配，中国又没有外国那种封建贵族阶层。因此中国现在就能够实行西方式的自由民主。

但西方的三权分立也仍然不是最好的政府体制，尚缺乏一种良好的辅助性的政治体制。孙中山先生早已看到：西方的三权分立，最大的缺陷在于立法权上还加上了弹劾权。这是为了保证行政向议会负责以及权力之间相互制约的需要和考虑，但在实行中却常常使得议员拥有了能够不恰当地乃至于为了个人的腐败利益干预行政的权力，立法的事务使议员缺乏进行监察的时间、精力，又使监察权经常虚置（意大利和戴高乐前的法国是发达国家中表现最明显的，发展中国家的情况更糟糕）。立法、行政、司法三个治权分立， 彼此本不易于协调统一。行政、立法、司法权的掌握者往往没有共同的思想基础， " 共同的经验，在权力、利益上也往往有冲突，利益的冲突容易使三个治权发生争斗，这虽然起到了相互制约的作用，但也极其容易导致低效率和腐败，有时甚至于演变成三个政府之间及其内部争权夺利或一再碰撞、出现政治僵局。 这种情况常常需要十几年甚至达几十年的腐败，无能， 混乱为代价才能使三权分立和多党制成熟。西方发达国家的三权分立和多党制， 在付出这些代价后确实成熟了；

但在其他的发展中国家，与发达国家相比经济发展程度、人民自治（自我组织、自我管理）能力、教育程度等都相差很大的国家，实行起来结果就大不相同了，在缺乏实行民主制度基础的国家中实行民主制度，人民只是得到“自生自灭”式的自由，而不是真正的民主自由。由于缺乏强大的中产阶级或最起码的强大的自由的舆论，或者又没有中立、高素质的文官队伍，人民无法制约被他们投票选举出来的官员、议员，而官员、议员有任期限制，官员、议员一上台就想尽量捞钱的话，选举的结果就不过是饿老虎交替上台；因此，不足为怪，发展中国家有些是最糟糕的军人政变独裁政府，多数则在安定与混乱之间摇摆，发展中国家实行西方民主自由、三权分立的情况大抵如此。

（我个人认为：从美国和南美洲各国的历史来看，南美各国的宪法基本上是照搬他们的北美兄弟----美国的宪法，但实行结果却有如此之大的差别，其原因，仅仅从反腐败的方面来说，关键在于：美国的自由、民主，两党制，三权分立，为强大的自由的舆论和强大的中产阶级的产生发展提供了极好的环境，强大的中产阶级是强大的舆论的后援，在反腐败方面是强大、自由的舆论比直接选举产生的议会（美国参众两院）、总统的作用大得多，这样，在美国，形成了良性循环，强大的舆论和中产阶级进一步加强自由、宪政。在南美如阿根廷等国的历史中则未看到如美国那样的情况，秘鲁的藤森当年发动政变的理由竟然是议会腐败。因此，从反腐败的方面来看，美国、南美各国的历史证明了，直接选举产生的议会和行政首脑不一定会在反腐败方面发挥最大作用，前面也在理论上分析了为什么会这样。在反腐败方面，中国若实行西方的三权分立，现实的指望是西方的自由民主、三权分立能够为强大的自由舆论、强大的中产阶级创造良好的生长环境，再加上结社自由使得民众能够自我组织起来，有组织的民众抵抗官员腐败行为的能力以及能够施加的压力肯定远远超过个人的所能做到的，这样，就提高了官员的腐败行为的成本，又降低了腐败行为的收益，就能够形成美国那样的良性循环，由强大的自由舆论批评，强大的中产阶级的压力、有组织的民众的压力、三权分立制度的自动运行来消除腐败。或者还能够寄希望于直接选举产生的、没有立法权的监察人员。但中国如果不这样进行政治体制改革的话，按何清涟的分析，照现在的中国的政治制度继续运行的话，腐败继续蔓延，则连这样的希望都没有[3]。）

西方人并不是没有看到这个重大缺陷，J.S.密尔在其名著《代议制政府》中将它列为代议制政府的头号弊病和危险，他精辟地分析了议员干预行政的危险：“最好也不过是由无经验裁判有经验，由无知裁判有知。……当不牵涉到利害动机时情形就是如此。但是当牵涉到利害动机时，其结果就是徇私舞弊，比在公开的政府下的一个政府机关所能发生的最坏的贪污腐化还要更无耻和大胆。”J.S.密尔还过于悲观地写到：“这种实行实际的管理以代替批评和制约管理人员的做法所引起的害处，已经在前一章中作了充分的论述。要防止这种不适当的干涉，除对其有害性有强烈而普遍的信念外，在道理上是不可能有任何妥善办法的。”[4]其实这个问题不难解决：取消议会的弹劾权（信任权、不信任权），将弹劾权交给人民直接选举产生的如人民监察委员会这样的机构，选举时间在立法、行政人员产生之后，专门负责“批评和制约管理人员”。不过，在英国，这个办法完全是不可思议的。

中国，是一个大国，幅员辽阔，人口众多。 只有创造一种超越世界各国的分权制衡新方法，创造一种崭新的政府体制， 才能良好地将个人、各种政治、经济组织、阶层的矛盾、 冲突引导到促进国家民族的发展上来，充分发挥民智民力，造就廉洁高效的政府， 不断促进国家，民族的发展。

二、过渡措施──新三权分立论

只有“人人负起责来”，直接选举和权力相互制衡才是目前最好的解决办法。

中国若很快地实施人民代表的直接选举， 变化太大太快，可能产生大的震荡，不利于稳定发展。 我认为中国目前应全面加强督策权，强化对管理者的约束机制和激励机制。中国的政治体制改革应当采取平稳过渡的办法：政府首先实施司法，监察，考核三权分立。 中国共产党继续保留立法权、行政权，在行政方面尽快完成公务员制度改革，依法管理国家公务员。成立人民监察委员会， 由政党或选民推荐人选，直接选举产生，拥有监察权、罢免权， 以清除腐败。由人民直接选举产生考核人员，考核人员拥有考核权、奖励建议权，人事举荐权，并主持国家公务员的考试选拔，在国家公务员管理中引入激励机制，促进国家公务员提高效率，增进政绩。制订法律，完全开放监察人员、考核人员的直接选举，规定必须通过国家组织的考试方取得候选人资格，规定仅仅人民监察委员和考核长的候选人能够接受用于直接选举的公民和社会组织的钱物资助，并规定公民和社会组织的钱物单项资助的最高额度，每项资助和使用都必须在银行登记，进行审查，以保证干净的选举。选举时间在产生行政人员的三个月后或半年后进行。

这样的改革能够造就监督者“责、权、利”三者的良好统一。

中国加入世界贸易组织后，司法独立是必须做到的承诺。由于司法独立是与多党制无关的，公正的司法并且能够针对某个具体情况作出公正的裁决，累积细小的进步，在一定程度上纠正中国政治传统中一个极为有害的弊病：上级作出较为理想化的政策与法律，下级机械地执行。因此司法独立无疑应当先行，并且宪法司法化，保护个人的财产权利和其它权利。但中国目前司法腐败流行，必须尽快直接选举产生人民监察委员会，以个案监督的方式监督法官、制约司法机关，不然的话，缺乏监督、制约的司法独立，司法腐败会更加严重。或者，若依靠非直接选举产生的人大常委会监督、制约，一旦开创人大常委会罢免法官先例，比西方各国都还不如的议员干预司法就已经产生。

由于人民监察委员不拥有至关重要的立法权和政府组成决定权，监察工作又是打击腐败官员的工作， 考核人员的权力虽是重要而且很有效的权力，但也是间接的权力，开放全面的直接选举， 预计给社会造成的冲击、震撼会较小，收效相当大，应当能够为在全国推行全面的直接选举创造有利条件，并平稳地过渡到在全国进行全面的直接选举。这样，与立法、行政、司法三权分立对接，政府形成立法、行政、司法、监察、考核五权分立。

此外，在进行人民监察委员和考核人员选举的同时，逐步地、有条不紊地进行各级行政区域的直接选举。首先进行乡级直接选举，选举乡长和乡民委员会；而后是县级直接选举，选举县长和考核长以及非专职的人民监察委员，最后是进行没有立法权的市级和地区级直接选举，选举市长或专员等。稳步推进十几年，逐步落实人民的民主权利。

本人认为中国现在就能够全面实行西方的自由民主，但是中国人口太多，再者，如此的大国实行如此新的法律制度，必定需要学习、磨合、适应、熟练等的过程与时间，因此希望稳步推进。马尔萨斯认为“将文明社会中几乎所有的罪恶和贫困都归咎于人类制度是个重大错误。”他还说：“如果实际情况果真如此，则从世间完全消除罪恶，就似乎不是一件没有希望完成" 的工作，而理性似乎就是实现这一伟大目的的非常合适的手段了。但事实真相是，虽然人类制度似乎是造成人类许多灾祸的明显和突出的原因，但实际上它们是不重要的、表面的原因，同使源泉污浊、使全部人类生活的水流浑浊的那些根深蒂固的不洁原因（指人口数量超过环境的承载能力，徐建新注）相比，它们只是漂浮在水面上的羽毛。[5]”当然，制度也必须改进，以减少民众特别是农民的苦难。

三、关于重新设立人民监察委员会的设想

中国既然是人民当家做主， 就应当由人民直接选举产生人民监察委员会，直接监督各级公务员，弹劾、罢免那些官僚主义，以权谋私的公务员。

为什么各级人大常委会不宜承担这个重任呢？首先，如果在立法权上加上了强大的罢免权，极其容易破坏我国极重要的行政高度统一，演变成人民代表越俎代庖，干预行政事务。二者，目前立法法制建设任务极为繁重，不宜再加重担。其三， 人民迫切希望出现新局面， 因而必须设立由人民直接选举产生的新机构──人民监察委员会。最后一点就是：如果现在就全面开放人大代表的直接选举， 由于人大代表拥有部分的立法权和政府组织决定权，由于中国现行政府体制的缺陷，直接选举的冲击极大，很可能不利于中国的稳定发展，政治体制改革代价太大，反而是欲速则不达。

各级专职的人民监察委员，握有调查、罢免、弹劾的权力。 监察委员进行调查、质询、听取证词，任何人不得横加干涉，违者治罪。 各级监察机关与行政机关脱离，从属于人民监察委员会， 由委员长兼任部、局长，审计机关也纳入人民监察委员会。政府机关必须向其报告工作情况， 并由委员会决定是否向外公开。委员会的职责是：弹劾犯罪的公务员、法官等， 罢免有大过错的公务员、法官。维护选民的民主权利不受侵犯， 审查各公职候选人，待任命人员的履历资格，制订廉政法规[6]。在过渡期间还承担对国有企业、金融系统管理者的监察工作。

国家公务员、法官等无大过不得罢免，非犯有叛国，受贿罪行为与其他损害中华的重罪、轻罪不得弹劾。这应当是人民监察委员会的规则。罢免案与弹劾案须经委员会的三分之二多数予以通过即成立[7]，但针对最重要的公务员的罢免案与弹劾案还需要立法人员的三分之二多数予以通过。能够决定的最重惩罚为免职，但触犯刑律者须移交法院审理。从法律角度来说，人民监察委员会所通过的罢免案与弹劾案仅仅是人民监察委员会认定罪名成立，并使人民监察委员会所拥有的弹劾罢免权生效，但人民监察委员会没有司法权，还不是经过司法程序所认定的司法罪名成立[8]。限任制国家公务员（即政府组成人员）在其任期开始的六个月内不得提出罢免案， 因为正在逐步熟悉工作，并且每一任期只能提出一次罢免案。 对常任制的业务类公务员，一届人民监察委员会只能提出一次罢免案。

国家公务员、法官等，过渡期间还包括金融行业、企业等系统的领导干部，个人财产收入支出申报，国家行政机关办事过程与结果的申报，必须按时报告并公开。人民监察委员会对案件的调查应秘密进行，但审理结束后，审理过程、结果必须全面公开。当然，涉及国家机密例外， 若遇到不符合或阻挠拖延的情况，即以犯有欺骗、藐视人民监察委员会罪罢免。此外，人民监察委员可以应所有者之邀请对私营企业、股份制企业进行监察审计。

监察委员享有人民代表的权利，受人大监督， 以直接选举方式产生。候选人必须通过国家组织的考试，才取得候选人资格。

监察委员任期以三年为宜。让每一次选举都成为一次法制教育，使选民意识到廉政建设也是与他本人有关的。让人民学会当家作主，明白为政清廉和保护自己的民主权利不再只是政党和政府部门或司法部门的事，监察委员也分担了极大的责任，选民是更重要的决定者。

四、关于设立考核院的设想

目前进行的行政管理体制和机构改革，把实行改革的权力， 各种难于承受的困难、压力、浩繁的工作，几乎所有的责任， 全部集中在领导者，改革有权力和责任过分集中的不足， 可以预计，最终的效果是不可能成功达到预期目的。

原因在于：首先，任何一个组织机构，领导者的权力行使，也有赖于其下属和关系网，领导者对下属实行精简机构和裁撤冗员，削减甚至剥夺其下属利益，其结果必定是使得自己的下属减少，机构减少，还破坏关系网，破坏组织的统一，也就是损害领导者其自身的利益，并且使权力的行使遇到困难。其次，官僚机构和冗员泛滥，懈怠渎职，只不过是更多地欺压百姓，损害人民的利益，不但无损于其上级的利益，反而常常能够为其寻租带来更多机会。而增加机构和人员，领导者与下属基本上都是获益，获得各方面的利益。

所以，官僚机构和人员增加是必定的、自动的趋势，必须非常明智、慎重地预先遏制；但精简机构和裁撤冗员必定是阻力重重，非常难推动。所以，众所周知， 行政机构本身存在着自我膨胀，效率下降的趋势，这是一个由组织机构内的人员趋利避害导致的自动的机制，文官制度自身无法解决这个问题。

假设改革达到了预期目的，政府也不直接管理企业，对中国，也还是不够的。目标都做到了，也只是良好地实行了现代文官制度。发达的资本主义国家，实行了多年的文官制度，议会与行政首脑大都由人民直接选举产生，有强有力的制约，也还存在机构臃肿庞大，官僚主义成风的问题，不利于经济的发展。并且，在中国，由于没有人民直接选举的强大压力，没有议会的制约，事业单位、行政机关的膨胀──精简──再膨胀──再精简──再膨胀……，肯定是一个不可能解决的死循环。而且中国的现实证明，冗官、冗员必定导致效率下降，加强管制乃至出现盘剥、暴行，使得贪官污吏有更多的机会贪污腐败甚至使贪污腐败制度化。并且，由于中国冗官、冗员数量巨大，必定会在很多地方出现盘剥、暴行，这对中国的发展是大为不利的。

在中国，如果成功地实现了西方的那一套自由民主，多党竞争，三权分立，中国许多地方存在的盘剥、暴行问题就肯定能够解决，但也还会和现在的西方国家一样存在机构臃肿庞大，官僚主义成风的问题，因为官僚机构总是会自动膨胀。西方的三权分立，立法权、司法权不能够超越权限干预行政人员和行政机构的效绩考核，也就不能够清楚准确地限定行政机构规模和人员数量，议会能够决定的是对行政机构预算的硬约束（总体约束）；而行政权的方面，行政首脑虽然必定拥有考核权，并且清楚行政人员、行政机构的绩效，但行政首脑的权力行使也要依赖于行政官僚机构，精简机构，裁汰冗员却是破坏自身权力行使与权力支持基础，不利于自身利益的行动。而且行政首脑又总是非常忙碌的，缺乏时间，但精简机构，裁汰冗员必须耗费大量时间、精力去准备和实施，缺乏必要的准备匆忙地去实施，导致失败的话还不如不做。所以，不是问题非常明显，西方国家机构臃肿庞大，官僚主义成风的问题也不能够得到解决。

中国只有创造包含文官制度又比文官制度更好的制度，大大提高政府的效率，裁减机关人员，简化办事过程， 才能造就政府对经济对企业的良好管理和服务，促进经济的发展。

必须设置一个分立于行政机关之外的权力机构──考核院， 分立于行政机关──国务院之外，进行这方面的工作，分享这项权力，分担这个责任，严格公正地考核各机关、各类公务员的政绩与效能。当然，此机构人员的产生途径应与行政机构人员产生途径完全不同，由人民直接选举产生为佳。由考核院考核各行政机关的职能、效率，主持公务员的考试录用，考核各类公务员的政绩、效率，由此更准确也更少阻力地推进行政管理体制改革和机构改革。

任何一个大国、任何一个大型的组织，都存在一个历史长" 久的至今未见到妥善解决方法的难题。官僚主义问题和保证大型组织间的有效协调一致的困难，这些似乎是永恒的困难问题都与此相关。那就是领导人的精力总是有限的，而人类社会又总是不断发展的，新的迫切需要解决的重大问题和各种问题却总是纷至沓来，人类的认识特点和解决问题的情况却都要求领导人必须认真地研究并真正地掌握好每项重大问题以及解决方案的各方面细节，并区分出重点、少数至关重要的细节和无关紧要之处，否则疏忽了一个事后证明是非常重要的细节就会铸成大错并且已经导致了历史上无数次的悲剧和教训。

普及教育以提高人员素质，提拔、选用优秀人才是对此影响较小的办法；采取权宜之计给每个部分分权是危险开始很小，却逐步加剧弊病与危机的办法。用政权力量、意识形态的观念阻挠新问题出现、压制新问题而不是解决新问题并使社会发展停滞，也是一个非常有效但未来祸患无穷的办法。请不要以为这是一个愚蠢可笑的办法，明太祖朱元璋的使政治、经济、文化简单化的办法绵延中华明、清两代五百年历史，并最终使中华在西方发达资本主义国家面前受尽了被侵略、屠杀、割地赔款等罄竹难书的灾难和耻辱。这种解决办法由于中国几千年中央集权的历史传统，是中国最容易采取的办法，并且在现代中国仍然看得到它的明显遗留痕迹。

让每个人都负起责来无疑是最好的解决办法。但这个办法仅仅是原则，缺乏可操作性。西方国家已经有了普遍的直接选举以及立法、行政、司法三权分立制度，将中央权力建立在人民直接选举授权上，这个办法在西方各国已经是行之有效、很好的方法，但还能够进行进一步的改进。在法律保障下由法定组织有条不紊而又不断地进行制度创新是一个很好的办法。制度框架提供激励和约束，决定人们取得什么种类的技能和知识、采取何种行为以获得最大的报酬，决定被淘汰的行为、知识、技能和想法。制度本身就是一个强制个人和组织适应并重新学习的机制，能够使得整个社会不自觉地受到影响。因此必须由考核院对现行的各种制度进行认真的研究，在此基础上进行制度创新，准确科学地确定事件分类以及权力划分、组织机构、办事程序等一系列问题，使组织中的每个人各负其责。

进行考核是为了不需考核而提高公务员的效率、政绩。 因此，考核方法要尽可能让每一个人具有更高的主动性、积极性， 以主人公的态度对待行政工作。考核以一季一考评， 一任期或三至六年一次总评为宜。考核时， 行政领导和其主管上级与考核人员一起检查自己在上个季度的工作情况，本机构的效率、政绩， 并制订下季度的计划，机关工作人员参与讨论，上级与考核人员同意后签字。

自己给自己定下目标，那么， 对自己定的目标就有一种主人公的态度，当然会奋力做到。同时， 它把下级的新主张传递给上级，有助于上级的工作，彼此也能增进了解。另外， 行政领导在每一季度的工作不仅受到考核人员和他的上级的直接检查， 还要受到更上一级领导的间接检查。这样，优秀人才就会涌现， 干得差的人也难于蒙混过关。

虽然考核人员与考核对象的上级共同参加考评， 但考核人员务必独立地作出实事求是、公正准确的判断。考核报告送交上级机关，以利于提拔优秀公务员，奖励有优良成绩的公务员，警告、 调动或撤去不称职公务员。报告也呈送人民监察委员会， 以罢免犯有大错和官僚主义的公务员。人民代表大会可根据报告， 裁撤或合并相互重叠、人浮于事的机构，嘉奖为国为民立下功绩的优秀公务员，修改或创制政府工作的规章制度[9]。

按照经济学家张五常的见解[10]，令人担心的是中国的体制有向印度式的“所有的贪污都是界定得非常好的体制”方向发展的趋势，也就是制度化的管制逐步导致制度化的贪污腐败，印度“有民主，他们好像随时都在选举，但是他们有一个已经完全界定好的贪污的体制。”印度的民主目前对此无能为力。张五常历数了中国正在明显走向印度之路（制度化的贪污腐败）的情况后，主张中国的改革要走得非常快，取消所有的管制。在我看来，这个主张恐怕难于实现，两个理由就够了：中国是大国，各种问题错综复杂，行动常常不得不谨慎稳健。上级推行剥夺下级的各种权益的改革，遇到的困难和阻力会很大，几乎达到僵硬的地步。在这种渐进改革的情况下，为避免中国走向印度之路，由民选产生的独立于行政机构之外的考核院提议并协助推行修改或创制政府工作的规章制度就非常重要。（笔者与张五常的见解有一点小小的不同，笔者认为中国将会重演皇帝专制时代的陋规政治，也就是金权政治的那种情况。由于现代中国的官员、冗员数量极大，远远超过中国古代的皇帝专制时期，因此中国必定会在很多地方出现可怖的暴政。）

因此，考核人员除了考核任务外， 还必须在行政工作中推行科学管理和进行制度创新。这就需要考核人员与行政人员密切合作， 对行政过程进行详细的考察，研究行政工作的每一个环节，选择最好的工作程序和工作方法，淘汰那些不正确、无效、迟缓、甚至是障碍的环节、文件、图表等。 对行政人员进行再教育，并使用现代化的工具和手段来提高效率， 以良好的知识、智慧来保证管理和服务能有优良成果。

进行这方面的改革，不仅牵涉到每一个公务员的思想、习惯、 精神状态、利益，还关系着每个部门之间的权力分配， 加上机构精简极其繁难，千头万绪，务必谨慎进行，并且要把促进政府机构拥有高效能为第一要旨。

考核人员作判断时，必须准确、公正，并且牵涉许多技术性问题和知识，就象一名法官， 所以应当是常任制的。但其工作性质又是代表人民督策官员为民服务，政策性很强， 所以这一小部分必须实行选举轮换，这部分应由人民直接选举产生。此外， 在讲究人情关系的我国，常任制的考核人员必须实行轮流调换和回避制度。

考核院设立后，各级政府人事部门的工作都由考核院承担了，因而必须撤消，并入考核院。

现代社会的各项事业：工商业、金融、文教卫生、科技、外交、国防、司法等等，规模越来越大，已经紧密地结合为一体， 都要求国家政府高效的服务和管理。封闭的管理办法和各种管制，既易产生腐败现象，也肯定是降低效率，官僚主义更无法清除。 因而考核院的核查范围应极为广泛，不仅对行政工作，对简单司法和行政性的委托立法工作也必须进行考核[11]。

结语：作为一个普通的中学教师，提出创设一个这样的制度，当然必须说明其目的。在一个12亿人口，贫穷落后的大国，政治体制改革实在是困难。当然，政治体制改革应当由易到难，创造性地稳步推进。一千多年前，我们的祖先曾创造了封建制度下最佳的辅助政治制度──科举制度，世界各国包括中国在内的现代文官制度均起源于此。西方国家则创造了自由民主基础上的三权分立制度。现在，应该是我们创造出不亚于祖先创造的辅助性政治制度的时候了。

作为一个辅助性政治制度，司法，监察，考核三权分立的创设目的如下：

1、将一个国家的各个阶层，组织，个人的分歧，冲突，以及利他和自利的追求，引导到为国为民服务上来。这是一个制度长久有效的基石。

努力地去创造中华的民主自由和更好的政治体制，而不是拒斥或仅仅吸收西方所创造的民主制度；努力地去创造新的经济制度和经济组织，而不是仅仅做西方的学生。

2、众所周知，廉洁与高效率一直是密不可分的。此项改革将促进管理者的廉洁与效率，进一步加强约束机制和激励机制。

3、政治体制改革将决定国有企业改革的成败。国有企业改革的问题其实是一个政治体制改革的问题，不管药方是无法公开讨论的“私有化”办法还是建设现代企业制度的办法。由于清楚阐述此问题所占篇幅太大，简述如下：" 国有企业目前困境的根本在于所有者虚位，国有企业的经营者缺乏有效的约束机制和激励机制，却常常受到不恰当的干预。起源于西方的现代企业制度与西方的政治制度在根本上是相同的，而现代企业制度与中国现行的居于支配地位的政治体制、观念是不相兼容的。在中国进行公务员制度的改革都是远远不够的，只有进行进一步的政治体制改革才能使两者相互兼容，促进现代企业制度改革的实施，并为国有企业的发展创造良好的外部条件，否则，改革在实行中走样乃是预料之中的，并已经被现实所证明。

4、通过人民监察委员、考核人员与选民的联系，加强中国社会转型期间极为重要的非正式的社会联系，增加良好的社会联系纽带。

一个国家，一个社会，核心的政治问题甚至许多经济问题的关键就是自由与权威如何协调、平衡的问题，也就是权利与权力如何协调、平衡的问题[12]，权利与义务的问题实际上只是换了一个说法而已。笔者认为如果能够良好地协调、平衡好权利与权力，则公平与效率自在其中，公平与效率的问题实际上是一个伪问题。此项改革在一定程度上比以前达到了更好保障民众的个人权利，预计也使权力能够更良好地行使，可以认为此项改革符合前瞻性立法的要求。

注释与参考文献：

1、转引自：何清涟：《现代化的陷阱——当代中国的社会经济问题》，今日中国出版社，1998年版，P136

2、杜钢建：人权与宪政的卫士制度，来自“问题与主义”网站，http://www.wtyzy.net/dugangjian7renquanweishi.htm

3、何清涟：《当前中国社会结构演变的总体性分析》，《书屋》，2000年第3期

4、J.S.密尔：《代议制政府》，商务印书馆，P73，P85，汪瑄译，由于缺版权页，无法注明版本，抱歉。

5、马尔萨斯：《人口原理》，商务印书馆，P73~74，朱泱、胡企林、朱和中译。由于缺版权页，无法注明版本，抱歉。

6、一旦进行此项改革，立法权的拥有者很难拒绝人民监察委员会的立法建议，否则将立刻暴露出此项改革的最大缺陷和合法性争议：直接选举产生的人民监察委员会是不是比间接选举产生的人大常委会更代表人民。

7、考虑到未来的情况，为避免胡乱争斗而导致错误的罢免弹劾，必须如此。

8、人民监察委员会有廉政法规的倡议权，这实际上与立法权无关，但人民监察委员会通过决议，弹劾成立，实际上就是在解释法律，这是监察权与立法权之间的“公地”。

9、考核权与行政权之间的“公地”。重大事项提交立法通过为宜。

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1、考核权与司法权、立法权之间的“公地”

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2、此看法源于：莫里森等：《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社，1980年版，P159，南开大学历史系美国研究室译。