我国环境审计中存在的问题及对策

【摘要】由于我国环境审计还处于起步阶段，加之立法不够完善、民间审计介入力度不够、审计内容较为单一等问题突出，有必要从法制建设、加强环境审计绩效研究等方面加以提高。

一、环境审计现状及存在问题

（一）我国环境审计立法不完善，环境审计理论研究和实务操作不够

我国从20世纪80年代中期开始环境审计的试点工作，到目前为止，仍然处于起步阶段，涉及的领域基本处在对环保资金的审计评价上，与西方发达国家相比有较大的差距。尽管我国现已颁布了6部环境保护 法律 ，13部与环境相关的资源保护法律以及395项环境标准，基本形成了审计及环境法律法规监督体系，但缺乏具体实施的指导，也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准。环境审计依据作为环境保护和环境管理的重要手段和环境审计的前提，由于缺乏相关的审计依据或评价标准，审计人员在对环境效益进行评价时难度较大。有些环保的效果和成本难于计量，按照推算产生的数据难以作为审计依据，有些环保事项为非货币计量，其成果或损失在 会计 信息披露中存在缺陷。

（二）我国环境审计还是典型的政府主导型，民间审计介入力度不够

由于我国环保资金中很大一部分仍是国有资金，国家审计机关在环境审计中仍起主导作用，环境审计仍以政府审计为主导。而民间审计机构所具有的独立、客观、公正、专业性是政府审计机关无法比拟的。民间审计机构通过独立地进行检查和评价受托环境责任的履行情况和结果，既可以减少信息的不对称，又可以大大提高环境审计报告的可信度，增强信息的有用性。从发达国家来看，民间审计的环境审计工作比政府的环境审计效率要高得多。所以，如何更有效地鼓励、扶植和培育独立自主的民间环境审计力量是目前的一个重要问题。

（三）我国环境审计工作的审计对象和审计内容较为单一，环境审计侧重于对环保资金的财务收支审计

我国环保资金都是国家无偿投入，为保证这部分资金管理和使用的真实、合法，我国多数审计部门都将环保资金财务收支审计作为常规审计项目。财务收支审计当然是环境审计工作中的重要内容，但环境审计工作不应该局限于这方面，更多的如环境审计依据，绩效审计，环境经济政策也应该成为关注焦点。

（四）我国环境审计与国际交流不够，缺乏对国外先进成果的吸收

近年来，世界上许多国家在环境保护和治理的工作中，重视审计独立监督、评价职能的参与。许多国家已制定了相关的环境审计的法律、法规和审计规范，建立了相应的环境审计部门，培养了许多专职环境审计人员，取得了丰硕的环境审计成果。如荷兰、挪威等欧洲国家的最高审计机关在对海洋环境的国际协议方面的审计、对固体废弃物的审计方面积累了很多经验。这些国家政府环境审计的发展可以说代表着一定的发展趋势。我国开展环境审计时间较晚，尽管亚洲组织环境审计委员会成立后，我国与环境审计领域的国际交流进一步增多，但总的来说，交流的成果还远远不够。

二、对加强我国环境审计建设的建议

(一)加快环境审计立法，制定环境审计指南、完善环境审计依据

目前，我国应该尽快对环境审计进行补充立法，这是在我国实施环境审计制度的根本保证。要加强环境审计立法，一方面要扩大环境审计权限，另一方面要建立可操作的环境审计工作细则，避免环境审计的片面性和局限性，使环境审计工作更加规范。建议在修改“独立审计准则”、“环境保护法”、“审计法”时增加环境审计的内容，明确环境审计的具体实施办法和评价标准。在“证券法”、“公司法”中增加环境审计内容，如规定对上市公司项目审批及年审，须经过注册会计师专项审计，出具有环境信息披露内容的审计报告等。

（二）关注环境经济政策、加强环境绩效审计研究和实践

环境经济政策是指按照市场经济 规律 的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，影响市场主体行为的政策手段。环境经济政策体系是解决环境问题最有效、最能形成长效机制的办法，是宏观经济手段的重要组成部分，更是落实 科学 发展观的制度支撑。其主要包括绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排污权交易、绿色贸易、绿色保险等方面。国家环境经济政策是环境审计的前提和依据，及时关注国家环境经济政策的调整，对环境审计工作尤为重要。 环境绩效一般是指进行资源开发与利用、环境保护与治理所取得的有形收益与无形收益。绩效审计主要涉及到项目和管理活动，审计目标是项目及管理活动的 经济 性、效率性和效果性。通过环境绩效审计，可以评价环境法规政策的 科学 性和合理性，帮助法规政策制定部门制订更加科学合理的环境法规与制度；评价环境管理机构的设置和工作效率，揭示其影响工作效率的消极因素，提出改进建议；评价环境规划的科学性和合理性，有助于制订更加科学合理的环境规划；评价环境投资项目的经济性、效率性和效果性，为改善环境投资提出建设性意见。在美国，绩效审计在政府审计业务中已经达到近80％，环境审计也不例外。国际上审计已经向绩效审计 发展 ，环境问题也成为绩效审计关注的内容之一。我国目前还没有开展全面的环境效益审计，涉及的领域较少。近几年开展的环境审计项目一般都是以环境保护专项资金为审计主线，以财务审计为基础，主要集中在资金的筹集、使用及管理方面，而对环境保护专项资金使用效益的评价、对履行国际公约和政府环境政策审计监督等内容，基本上处于空白。环境审计限于事后审计的消极防范，与整合和重新配置有限的环境资源，调整经济结构，提高经济运行质量以提供决策依据的目标还有差距。

为此，我国应借鉴美国环境审计在绩效方面积累的经验，加强与环境管理部门的合作，大力开展对被审计单位项目管理活动的绩效审计，为完善国家宏观经济管理发挥审计监督作用。

（三）加强审计人员的培养和引进

环境审计需要涉及环境经济学、环境法学、环境管 理学 、社会学、统计学、工程学等方面的知识，环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战。我国目前还缺乏一支由复合型专业人员组成的环境审计队伍，现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业，他们也未全面涉及过环境审计。环境审计的专业性、技术性很强，不同于一般的财务收支审计和经济效益审计，缺乏专业环境审计人员是当前环境审计亟需解决的问题。

针对我国环境审计的现实，必须加强对现有审计人员的培训力度，引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才，充实审计队伍，为搞好环境审计工作打下人才基础。同时要及时 总结 环境审计的经验，逐步建立起环境审计的理论框架、作业规则与报告标准，使环境审计工作逐步规范化、制度化，为环境审计打好理论基础。

（四）扶持民间环境审计工作

民间审计凭借其独立第三方的身份，在确保受托环境责任的全面有效履行上有着不可替代的作用。发展民间审计一方面可以减轻政府负担，另一方面也可以促进民间审计机构配备环保方面的专门人才，应制订相应的环境审计规范，促进中介机构、中介市场的自我完善和发展。因此，有效鼓励、扶持和培育独立自主的民间环境审计力量，是加强环境审计工作组织的一项重要工作。

（五）加强与国外环境审计组织的沟通与合作，就环境问题开展国际联合审计

随着人类活动对环境影响深度和广度的加强，环境问题已经超越国界，形成和发展为国际环境问题。全球性的气候变暖、臭氧层的破坏、生物多样性锐减、酸雨等环境问题成为世界各国共同面临的挑战，越来越多的环境问题不再是仅依靠一国的力量就可以解决的，应加强各国政府、国际社会、各国民众的共同合作和一致行动。我国的地理位置决定了在海域污染、河流污染、土地荒漠化等问题上都需与邻国共同采取措施治理，尤其是我国作为环境问题严重的国家之一，更应该加强与国际环境审计组织的沟通与合作，积极借鉴国外先进的环境审计成果及经验，从而更有效的加快我国环境经济政策的制订和环境审计工作的发展。

环境问题的复杂性、累积性和长期性，决定了保护环境和合理利用资源是一项长期而艰巨的任务，环境审计的重要性也不言而喻。在实施可持续发展理论的指导下， 中国 对环境问题的关注必然促使环境审计的不断发展。