我国政府环境审计计划管理研究

【摘要】 政府环境审计的效果与国家 政治 、 经济 和政府审计体制密切相关，也与政府环境审计计划管理密切相连。要想提高政府环境审计的总体效果，就必须加强政府环境审计计划管理。

【关键词】 政府环境审计；审计计划管理；环境审计计划管理

一、国内外 研究 现状

（一）国外研究现状

国外环境审计的 历史 比较悠久。美国开政府环境审计之先河， 1981年美国审计总署在对新泽西含毒废料进行审计后，在审计报告中作出了“实施计划的基金使用不当”的结论。1989年加拿大审计长丹尼斯.德萨特斯在IAA全体大会上专门就环境审计作了发言，而后其他国家和组织也对政府环境审计做出了相应地规定。1995年9月，最高审计机关国际组织在《开罗宣言》中提出了政府审计应在环境保护中起的作用，以及政府环境审计所面临的 问题 。

国外并没有对环境审计计划管理进行专门的论述和研究，对于环境审计计划的管理主要由相关的职能部门执行。欧盟环境管理和审计计划（EMAS）要求所有参加该组织的成员国必须履行环境立法所规定的义务，不断提高自身环境绩效。必须先在各机构内进行初步的环境评估，根据评价结果和相关的环境政策，建立相应的环境计划和环境管理体系，环境审计涉及到整个过程。根据审计调查结果，确定环境目标，修改环境计划。

（二）国内研究现状 尽管我国审计署在已公布的十一五期间审计规划中强调要加强对审计计划管理的研究，但目前研究还刚刚起步。浙江省审计学会课题组（2005）环境审计计划管理是把审计计划作为管理手段，通过审计计划的指导作用实现环境审计管理目标的活动，包括总体和具体审计计划两个层次。由于我国目前环境审计的特殊性，其审计项目的开展需要多方面专业人才的参与，如何整合有限的审计资源以达到审计效率最大化，这就需要加强环境审计的管理，而环境审计管理的关键则是加强环境审计计划管理。因此，通过政府环境审计计划管理，可以消除环境审计活动的盲目性，以及审计人力、物力和时间浪费的现象。

二、我国政府环境审计计划管理存在的问题

（一）缺乏专门的政府环境审计计划管理部门

张龙平（2006）研究认为我国没有专门设置计划管理部门，难以发挥主导“龙头”作用。一直以来，我国审计项目计划都是由各业务部门提出立项建议，办公厅或办公室简单汇总后，审计机关领导审定下达。各业务部门集计划管理与具体实施于一身，根本不能保证时间充裕地提出 科学 合理的立项计划。

从宏观上看，无论是审计部门还是环保部门，它们都是环境管理的重要组成部分，而且在环境审计中起着重要的作用。尽管现行的《审计法》赋予审计机关具有审查环境管理的权利，但其中的表述过于含糊，很容易造成审计职责与环保部门职责之间的混淆不清。另外，在我国，由于审计机关和环保部门是在同级政府的统一领导之下，因此在开展环境审计工作时容易形成交叉，这样不仅不利于环境审计计划的制定，而且互相推诿，很难充分利用资源，更谈不上实行科学的计划管理。

（二）政府环境审计计划编制的不科学

政府环境审计计划编制的不科学主要体现在以下几个方面：

1.政府环境审计计划编制前调查不够

政府环境审计计划的前期调查对于制定科学的政府环境审计计划至关重要。科学地确定政府环境审计目标、范围和重点是保证政府环境审计机关履行职责，提高政府环境审计质量和效果的前提。政府环境审计计划管理始于政府环境审计计划编制，而具有前瞻性和指向性的政府环境审计计划必须以充分调查研究为基础，建立在实事求是、从实际出发的基础之上，足见调查对政府环境审计计划编制的重要性。

2.政府环境审计计划编制的 方法 和手段比较落后

当今经济 发展 的理论和实践证明，非线性化和动态化是计划方式不可回避的问题，相比较而言，动态化具有更加重要的现实意义，不仅体现在政府短期环境审计计划的波动上，更体现在政府中长期环境审计计划的发展趋势上。在政府环境审计实际过程中，由于政府环境审计计划在不同时期、不同地域的目标和主要任务有所差别，因此在制定政府环境审计计划时，还必须结合不同时期的具体情况，比较历年的政府环境审计计划的特点和优势，才能有效地提高政府环境审计计划编制的科学性。

（三）政府环境审计中长期计划，协调性和稳定性不够

编制政府环境审计中长期计划，是促进政府环境审计事业发展的重要手段，没有长期的计划，就等于没有长远的发展方向，工作就会随意或盲目；有了长期计划，可以明确发展方向，提高政府环境审计工作的预见性，合理地安排各个阶段的重大任务，保持良好的工作环境，促使审计事业沿着正确的轨道健康地发展。

（四）缺乏健全的政府环境审计计划考核制度

一个科学的政府环境审计计划，必须通过有效的执行才能实现计划目标，而对计划执行状况的检查，可以掌握各地方、各单位执行计划的实际情况，促进计划的贯彻落实，既可以及时发现计划与现实的差异问题，从而及时地修改或调整计划；还可以及时地 总结 经验教训，充分地发挥计划管理的作用。

三、我国政府环境审计计划管理的改进

（一）成立专门的政府环境审计计划管理部门

政府审计计划的管理在相关的办公室或其他职能部门中制订执行，会造成政府审计计划管理的随意性和不科学性，而通过人力计划部门进行专门的审计计划管理，可以减少政府审计计划管理的随意性。因此，政府环境审计计划的管理可以单独设置计划管理部门，然后在计划管理部门内设置相关环境审计计划管理科室来进行。在国外，无论是美国、英国、德国、加拿大等国家的政府审计还是注册 会计 师审计，都非常重视审计计划管理，通过不断完善审计准则、设立专门的计划管理部门、部署充裕的审计资源、强化管理人员的业务素质和职业道德，以持续提升审计计划的效率和效果。

（二）引进PDCA管理模式

PDCA是环境管理体系中的核心。所谓PDCA循环又叫戴明环，是美国质量管理专家戴明博士首先提出的，它是全面质量管理所应遵循的科学程序。全面质量管理活动的全部过程，就是质量计划的制订和组织实现的过程，这个过程就是按照PDCA循环，不停顿地周而复始地运转的。PDCA是 英语 单词Plan(计划)、Do(执行)、Check(检查)和Action(处理)的第一个字母，PDCA循环就是按照这样的顺序进行质量管理，并且循环不止地进行下去的科学程序。将PDCA循环 应用 于环境审计计划管理的步骤和方法见表1。

（三）建立政府环境审计计划评价指标

政府环境审计计划执行情况的好坏，需要通过政府环境审计计划的评价来考核，对环境审计计划执行效果进行评价，对于加强和改进环境审计计划管理，实现环境审计计划的科学管理具有重要意义。

1.环境审计计划的科学性和合理性评价指标

环境审计计划的科学性和合理性，表现为环境审计计划编制是否围绕中心，突出重点，有效整合环境审计资源，统筹兼顾。对环境审计计划的科学性和合理性的评价指标主要有：

（1）环境审计工作日使用率。环境审计工作日使用率=实际有效环境审计工作日/计划环境审计工作日×100%。该指标主要用来评价实际有效环境审计工作日与计划环境审计工作日的差异率情况，如该指标等于1或接近1，说明计划制定的工作日安排比较合适；如果差异比较大，则需要考虑调整该指标。

（2）环境审计计划力量投入率。 环境审计计划力量投入率=实际环境审计计划人力资源数/计划环境审计人力资源数×100%。该指标越小，说明富余的环境审计力量越大，上级有关部门可据此了解下级环境审计机关的人力资源状况，便于合理安排环境审计计划资源。

2.环境审计计划的及时性评价

考核环境审计计划的及时性包括计划的编制、调整、执行三个环节，可以从整体的环境审计计划和具体环境审计项目计划来进行，通过对比实际与计划规定的差异及时作出判断，并考虑是否需要修改。

3.环境审计计划的质量和效果评价指标

（1）环境审计计划完成率。 环境审计计划完成率=环境审计实际完成任务/环境审计计划任务×100%。该指标用来考核环境审计计划的落实情况，如果该指标等于或接近1，说明环境审计计划落实比较好，如果差异比较大，则说明环境审计计划落实比较差，应该适当加以调整。

（2）环境审计建议采纳率。环境审计建议采纳率=环境审计建议被采纳条款/环境审计提出建议条款。 该指标用来考核环境审计计划制定后，在落实环境审计过程中被采纳情况的好坏，该指标越大，说明环境审计计划的制定比较接近环境审计的需要。

【 参考 文献 】 [2] 刘方.欧盟环境管理与审计计划[J].环境 经济 杂志, 2004,12:59-60.

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