审计公告引发的思考

[摘要] 本文针对国家审计署发布审计结果公告所引发的 社会 影响 ，以及存在的屡查屡犯现象等相关 问题 进行了制度性的思考，并依此 分析 了国家审计制约权力的局限性，对建立我国公共财政约束机制提出了自己的设想，最终对于国家审计的职责的重新定位提出自己的看法。

[关键词] 审计公告 公共财政 国家审计 职责定位

一、“屡审屡犯”的制度性原因

对我国公共财政预算审计的结果进行公开披露，是增加我国政府财政支出透明度的具体体现。审计公告结果之所以在民众中产生轰动效应，一方面说明审计工作的力度越来越大，审出了人民群众最为关心的重点、焦点违法违纪行为。另一方面也充分说明人民群众对一些违纪违法行为早巳痛恨至深，期待进行审计、查处的愿望很迫切。但是面对连续三年的审计结果公开披露，为何类似的问题仍然屡禁不止呢?分析其原因，笔者认为存在着如下的制度性原因：

(一)我国公共财政框架下的政府预算治理机制尚未形成

公共财政制度紊乱，预算与执行既无明确的法定程序，又无权威的制约边界，这给公共财政预算支出留下大量的暗箱与灰色操作空间。所以形成了审计固然发现问题重重，但问题却总是力图大事化小，小事化了。在统一的公共财政预算编制实现之前，在由人大审查批准预算的这一核心制度之外，单一的审计监督，无论国家审计如何尽职尽责，都无法达到事尽全功。

(二)权利部门之间的制衡以及长期形成的内部监督模式惯性，使得在对政府部门财政预算及财政支出的监管方面形成了国家审计机关的孤军奋战

长久以来，权力机关之间的分工，已经形成一种以行政权力为主导的协商机制。因此，对于政府部门公共财政的监管、对权力部门违法乱纪行为查处等努力只能够选择党政授权的内部监督模式。而在 现代 国家政府治理中，增强政府公共管理的透明度，逐步实现政府、社会、公民的共同治理，已成为各国政府治理的 发展 潮流。近年来，审计署对于政府部门财政预算支出的审计结果公告制度正是体现了这种监管模式的逐步改变，但是，由于对政府部门公共财政的监督约束机制尚未建全，所以在对政府部门财政预算及财政支出的监管方面形成了国家审计机关孤军奋战的局面，而且由于审计制约权力的局限性，造成了 目前 的发现问题的时候“大快人心”且“令人痛心”，而后续处理却显得“力不从心”的局面。

(三)我国尚未建立起完备有效的“政府审计问责制度”

政府审计问责制度，简单地说，就是指对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。目前我国政府审计问责制度，尚存在以下重大缺陷：一是行政体制中权责不清，责任主体不明确，责任归属不清晰，这给问责制的责任界定带来极大的“模糊性”，也成为相关责任人开脱罪责的借口；二是问责主体不当，在一些“官员问责”案件中，都是上级对下级的问责，要求下级主动辞职或被解职，而上级常常免于承担连带责任，这很难保证问责结果的公正性；三是问责范围太窄，仅仅局限在“贪污、行贿受贿和违规资金运用”层面，不曾涉及“渎职、重大决策失误、监督不力”等领域，这使得相当多的行政官员抱着“无过便是功”的心态，严重影响了受托责任的执行效率；四是惩治力度太轻，“重教轻罚”的观念过重，其结果导致一些行政领导者即使发生重大失职行为，却都能大事化小，小事化了，而终究平安无事(张灵芝，200

5)。

二、国家审计制约权力的局限性

(一)国家审计制约权力依赖政府的强力支持

在我国目前审计体制模式下，审计机关作为执行机关的组成部分去监督执行机关自身，还无法像宪法中所说的那样完全进行独立的审计监督，同时．部门之间的利益博弈也在严重损耗着审计力度。所以，国家审计要对权力实施监督和制约就必须要得到政府的强力支持，目前审计公告制度得以顺利实施并引起社会的广泛支持，正是审计工作获得政府极大支持的结果。相比之下，我国地方审计机关的独立性和制约权力的受限制状况则更为严重。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，《审计法》规定，审计机关履行职责所必须的经费列入财政预算．由本级人民政府予以保证。所以说，当人事和财权依赖地方政府而又要对其进行监督，制约其手中权力的时候，审计的力量和监督的效果不免要打折扣。

(二)政府审计问责制度的不完备，削弱了审计对权力的监督

审计结果公告后，对于审计发现的重大违纪违规问题如何整改和进行责任追究，是媒体和民众最为关注的。但事实也让我们看到，以往审计公告中披露的许多问题，仍然重复出现在我们的审计公告之中。《审计法》第四十七条规定，被审计单位的财政收支、财务收支违反 法律 、行政法规的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是对于那些违法违规的被审计单位的领导们究竟该追究什么责任，目前似乎没有什么明确的说法。由于审计部门不是司法部门，也不是纪检监察部门，对于审计查出的各种审计制约权力就将前功尽弃。究其原因，我国政府审计问责制度不完备是主要原因之一。

三、对于公共财政应建立怎样的约束机制

审计公告反映出的最为突出的 问题 ，其实就是我国政府预算管理和公共财政支出缺乏约束的问题。审计公告制度所彰显的 社会 进步意义，远远不仅仅止于揭示预算管理中存在的问题，其重要意义在于，通过审汁工作的外部监督，逐步推进公共预算管理的阳光化进程，将政府预算由“政府自己的预算”变为“公众都来关注的预算”，从而最终实现“依法用好老百姓钱”的政府理财的目标(马蔡琛，200

5)。以审计公告制为契机，最好是促使我国公共财政建立起相应的健全的约束机制，用来规范我国的政府预算管理和政府的公共 经济 行为。笔者认为，建立我国公共财政约束机制应该从以下方面着手：

(一)提高公共财政透明度，构建一个利益相关主体共同治理的预算管理架构

就预算管理的现实而言，多年来的预算管理改革主要局限在政府财政预算部门与预算资金使用者之间的相互关系之上，而未能将立法监督机构，审计部门等其他利益相关主体纳人预算治理结构之中。我国公共预算管理改革不能只关注预算制定的程序是否合理，更要关注预算执行结果是否正确。良好的预算程序，如果未能同公共预算参与各方的利益协调机制实现整合，仍旧可能会产生；不良的预算结果。

(二)努力削减政府预算部门在资金配给过程中的自由裁量权，增加预算管理透明度，减少“暗箱操作”

这里的“自由裁量权”，是指政府财政机构在预算管理上拥有更多的自主权。在长期以来的项目支出预算管理中，财政部门对于作为预算资金使用者的各政府部门，其在预算资金结构性安排上的自由裁量权存在着逐渐扩大的趋势。在实际运行过程中，政府预算部门资金配给自由裁减权的扩大，往往容易导致非效率的结果。我们可以通过健全相应的预算支出绩效评价与审计监督体系，可以就各部门财政资金的使用加以有效、及时的监督，井以法定的方式去明确各级人大和政府财政管理部门和预算单位之间的权限，这样就可以削减某些部门的自由裁量权，从而有可能真正构建起完接统

一、公开透明的公共预算管理框架。

(三)探索绩效审计模式，尝试部门预算绩效评价与绩效审计的有机结合

当前，我们应该亟需探索建立融合产出导向的绩效审计模式，加强政府财政审计的事前与事中动态监控，将预算管理中发现的问题充分披露，从而避免财政资源的非效率性漏损。可以将财政部门的预算绩效评价与审计部门的绩效审计有机地结合起来。这种方式，既可以实现两种绩效取向的预算资金管理模式的互补与协调，又可以从制度上构建起来自于内部控制与外部监督两个方面的高绩效政府公共支出体系的规则。

四、我国国家审计的职责定位

我国审计署成立于1983年9月，最初的职责就是监督政府部门和国有 企业 财政资金的使用。揭露重大经济犯罪、重大违法违规问题是 目前 审计工作的重点，而这其中就部门而言，国家机关、政府部门又是重申之重。随着 中国 经济和社会的 发展 ，审计工作面临许多新情况、新问题。首先，审计客观环境发生了变化，需要对审计相关法规作出相应调整。其次，形势的发展也对审计监督提出了新的要求，社会各界也对加强审计监督寄予了越来越高的期望。

通过审计公告制的实施，媒体和民众对于国家审计寄予了厚望，但是我们应该清醒地把握局势，准确定位国家审计的职责，笔者认为，在新时期确定国家审计职责定位时，应注意贯彻如下几条原则：

(一)稳步稳步推进审计的监督职责

审计制度的产生是基于一种对权力进行控制和约束的 政治 需要。作为一种监督制度，它首先要保证国家生活的政治的、行政的、经济的等诸多受托责任关系的履行，要求各级官员及管理人虽能做到尽职尽责。国家审计要在党中央国务院统一部署下，对使用财政资金的部门和单位实行监督，发现问题，解决问题，推动改革，完善机制。

(二)审计仅是我国监督体系的组成部分，在其职责范围内行使监督职能

随着改革进一步扩展深化，国资委、银监会相继成立，它们与现有的审计、纪检、监察、司法等部门一同构成我国多方位的监督体系。依照现行的制度安排，审计署“查账”发现相关问题后，接下来人大应当及时启动相关机制，包括要求审计报告涉及的有关部门前来接受质询，需要进行进一步调查的，人大可以要求有关专门委员会或检察机关展开调查；政府应该作出反应、启动对相关部门及个人的问责程序；如果审计揭露的问题涉及犯罪，司法机关也应该直接介入调查，没有达到犯罪程度的，行政监察部门也应该展开调查。人们对审计寄予的希望，相当一部分应该转移到人大和司法机关那里。

(三)改进观念，增强审计服务职能，体现 科学 发展现

国家审计在实施监督职能的同时，要增强其服务职能，发挥一些建设性的作用。审计工作一定要紧紧围绕当地党委政府的工作中心来开展，服务于党委。国家审计对权力部门更多的是监督，监督它们依法行政、依法行使权力，但对企业更多的是提供咨询，提供服务，通过审计发现企业存在什么问题，然后提出建议，去促进内部控制、内部管理，提高效益。审计工作一定要围绕中心服务大局，审计人员要转变观念，让我们的审计工作真正去体现科学发展观，体现构建社会主义和谐社会这种指导思想和理念，促进科学发展观的贯彻和落实。