经济责任审计有关问题的探讨

[摘要] 经济 责任审计是指由独立的审计机构和审计人员，依据国家有关的 法律 法规，运用一定的技子 方法 ，对被审计的党政领导干部或 企业 领导人员所承担的任期经济责任的履行情况进行审查和评价的一种经济监督行为。本文对经济责任审计的主体、对象、依据、原则、方法、时间、程序、 内容 和范围等作了较深入的探讨。

[关键词] 经济责任 审计 监督 评价

一、经济责任审计的主体

对经济责任审计主体的认识，在 理论 上存在着一元主体和多元主体理论。一元主体理论认为：由于经济责任审计的对象是党政领导干部和国有企业及国有控股企业的领导人员，所以其审计的主体只能是政府审计机关；多元主体理论认为：党政领导干部的审计主体只能是政府审计机关，而对企业领导人员的审计，则既可以由政府审计机关直接审计，也可以由 社会 审计组织或上级内部审计机构执行。作者认为，根据实施经济责任审计的机关或机构的不同， 目前 开展的经济责任审计工作主要划分为两种：一是对各级党委、政府或组织、人事等部门管理的党政领导干部和企业顿导人员的经济责任审计，主要应由各级政府审计机关负责组织实施；二是部门、单位内部管理的党政领导干部和企业领导人员的经济责任审计，主要应由各部门、单位组织内部审计机构实施。至于社会审计组织的审计人员，可以接受委托参与到经济责任审计中来。因此，经济责任审计的主体应该包括：

1．国家审计机关。实施经济责任审计是国家审计机关的法定职责。根据1999年5月中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》及《实施细则》(以下简称《暂行规定》及《实施细则》)的规定，审计机关应根据干部监督管理部门的委托、人民政府的指令，实施经济责任审计。国家审计机关是经济责任审计的首要主体。

2．内部审计机构。内部审计机构是部门、单位

内部设立的负有审计职责的内部监督机构，根据中办发20号文件和《中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署关于进一步做好经济责任审计工作的意见》(审力、发[2001]7号)的要求，目前大部分内部审计机构，都开展了对其内部管理的领导干部的经济责任审计工作。根据两办《暂行规定》及《实施细则》的规定，内部审计机构不但可以独立开展对其内部管理的领导干部的经济责任审计工作，而且可以根据国家审计机关的授权或委托，参与到国家审计机关进行的经济责任审计工作中来。在没有成立专门内部审计机构的情况下，专职审计人员也可以进行经济责任审计工作。

3．社会审计组织。干部管理部门、国家审计机关可以根据经济责任审计的实际情况，全部或部分委托社会审计组织实施经济责任审计工作或者调用社会审计组织的审计人员参与到审计机关实施的经济责任审计中来。如对国有及国有控股企业领导人员的经济责任审计，可以委托社会审计组织具体实施。内部审计机构也可以委托社会审计组织实施经济责任审计工作或者调用社会审计组织的审计人员参与到内部审计机构实施的经济责任审计中。需要注意的是：根据两办《暂行规定》，审计机关可以将国有企业及国有控股企业领导人员的经济责任审计项目委托给社会审计组织实施，而党政领导干部任期经济责任审计项目则不能委托社会审计组织实施。

必须指出，由谁来具体执行审计并不是最关键的 问题 ．重要的是谁对审计工作的最终结果承担责任。由于审计对象的特殊性，国家审计机关将最终对审计结果负责。受财力、人力及独立性的限制．国家审计机关可以直接实施审计，也可以委托社会审计组织或上级内部审计机构执行经济责任审计的过程，并将审计程序及结果向其汇报。

二、经济责任审计的对象

经济责任审计的对象，即两办《暂行规定》及《实施细则》中指明的党政领导干部和企业的领导人员。具体包括：

1．县级以下党政领导干部：县(旗)、自治县、不设区的市、市辖区党委直属的党的机关、县政府直属职能部门和事业单位以及县法院、检察院、群众团体的正职领导干部(包括主持工作的副职)；乡(民族乡、镇)的党委和正职领导干部(包括主持工作的副职)。目前，县级以下党政领导干部经济责任审计工作已经全面推开。据统计，全国30个省(市、区)都进行了市、县长审计试点。

2．县级以上党政领导干部：2004年4月，中央五部委经济责任审计工作第三次联席会议提出，将党、政领导干部经济责任审计的范围扩大到地厅级，报经党中央批准后，从2005年执行。从2005年开始，经济责任审计的范围由现在的市、县长级往上一级层次延伸，扩展至地厅级干部，并对省部级干部继续扩大试点。

3．国有企业及国有控股企业领导人员：国有企业、国有控股企业以及国有政策性银行、商业银行、 金融 资产管理公司、证券公司、保险公司等国有金融机构的法定代表人。

4．部门、单位内部管理的领导干部：指部门、单位的下属部门、下属机构、直属单位的领导干部或领导人员或其他领导干部(领导人员)等。例如，企业的部门经理、下属子公司的经理等。一般情况下，需，婴进行经济责任审计的领导干部，主要是所在单位具有独立财务或独立承担一定经济责任的领导干部。

5．一些地方还以地方性法规或地方政府规章的形式规定除上述正职领导干部(包括主持工作的副职)外，部门、单位的其他副职领导、主管财务工作的领导人员和组织部门认为有必要对其进行经济责任审计的一般于部也属于经济责任审计的对象。

三、经济责任审计的依据

经济责任审计必须依法进行，唯如此，才能保障经济责任审计的权威性、严肃性和有效性。经济责任审计的法律依据主要包括：

1．相关法律：即由全国人民代表大会及其常委会制定、颁布的与经济责任审计相关的法律，如《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国 会计 法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》等相关法律。

2．中共中央办公厅和国务院办公厅制定的《暂行规定》以及《实施细则》，中共中央制定的《 中国 共产党党内监督条例(试行)》等。

3．相关行政法规：即由国务院制定、颁布的与经济责任审计相关的行政法规，如《国务院关于违反财政法规行为处罚的暂行规定》等。

4．部门规章：即由国务院各部门制定、颁布的部门规章，如《中央企业经济责任审计管理暂行办法》、《审计机关审计报告准则》、《审计机关审计人员职业道德准则》等。

5．地方性法规：即由省、自治区、直辖市、计划单列市和较大城市的人民代表大会及其常委会制定的地方性法规，如《黑龙江省国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计条例》等。

6．党委和政府的其他有关规定：如中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅颁发的《云南省省管领导干部任期经济责任审计实施办法(试行)》等。

7．有关部门制定的其他有关规定：如中央组织部制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》，《关于中央企业领导人员廉洁自律若干规定的实施办法》(试行)，审计署制定的有关经济责任审计的文件和规范等。

8．部门、单位内部制定的关于经济责任审计的其他有关规定等。

四、经济责任审计的原则

审计原则是审计人员进行审计工作的指导思想和应遵守的规则，也是充分发挥审计作用，圆满完成审计任务和正确使用审计方法的准绳。根据两办《暂行规定》及《实施细则》的精神，开展经济责任审计应当遵循以下基本原则：

1．依法审计原则。即要依法接受或确定审计任务，依法执行审计程序，依法进行审计评价和出具审计报告，以及依法运用审计结果。法制社会，一切都必须依法办事，经济责任审计工作也不能例外。只有严格坚持依法审计原则，才能保证审计质量，有效防范审计风险。

2．全面审计原则。即经济责任审计的内容必须全面完整。在开展经济责任审计时，要按照例外管理原则，抓住主要矛盾，找出关键性问题，运用辨证唯物主义的观点和方法对党政领导干部和企业领导人员任期内应承担的主管责任和直接责任、成绩和不足、经验和教训、有利因素和不利条件等，进行全面、深入、客观公正的审查和评价，以便得出正确的审计结论。

3．先审计后离任原则。即党政领导干部及企业领导人员因各种原因离任前，必须先进行任期经济责任审计。通过审计，对任期内政绩突出、所在单位国有资产增值幅度较大的领导干部予以提拔重用或列为后备干部予以重点培养，并按有关规定予以奖励；对任期内所在单位有严重违反财务制度和财经法规井负有主要责任的，由组织部门提出诫勉，或给予降职、免职处理；对触犯党的纪律或违法犯罪的移交纪检、监察机关处理。

4．独立原则。即审计组织和审计人员在审计过程中必须自始至终保持实质上和形式上的独立自主，不受其他任何组织和个人的干涉。所谓实质上的独立，是指审计人员必须具有诚实正直的品质，在审计过程中能够做到独立自主地进行审核检查，客观公正地发表审计意见，刚正不阿地对待来自各方面的干涉。所谓形式上的独立，是指审计组织和审计人员与被审计领导人员没有组织上的隶属关系、血统上的近亲关系，以及 经济 上的利害关系等。

5．客观原则。即审计人员对有关事项的审查、判断、意见表达等，都应当基于客观的立场，以客观事实为依据，实事求是，不掺杂个人的主观意愿，也不为被审计人或其他利害关系人所左右，在进行 分析 、评价、处理时，不以个人好恶、成见或偏见行事。

6．公正原则。即审计人员在进行经济责任审计时，必须以有效、相关、权威的 法律 、法规、规章、制度、惯例等作为审计判断、评价的标准，以一致的标准、尺度对待被审计人和所有利益各方，禁止使用双重标准或多重标准。

7．保密原则。即审计人员必须严格保守审计过程中知悉的被审计单位的商业秘密、被审计领导人员的隐私秘密以及有关的组织秘密，严禁将这些秘密泄露给第三者或用于个人的营私目的。

8．权属原则。即进行经济责任审计时，要根据领导人员拥有的权利正确划分以下各种责任界限：任期责任与非任期责任、个人责任与集体责任、上级责任与本级责任、本级责任与下级责任、领导人员责任与其他主管人员责任等界限。

五、经济责任审计的 方法

经济责任审计的方法，是审计人员为实现审计目标，执行审计职能，完成审计任务，而采取的一系列步骤和手段。与其他审计的方法类同，也包括：

1.检查书面资料的审计方法。又具体分为：审阅法、核对法、复算法、调节法、调整法、顺查法、逆查法、详查法和抽查法等。

2．分析书面资料的审计方法。又具体分为：比

较分析法、比率分析法、趋势分析法、账户分析法、账龄分析法、平衡分析法和因素分析法等。

3．面向实物的审计方法。又具体分为：实物盘存法和质量鉴定法等。

4．审计调查的方法。又具体分为：观察法、查询法和函证法等。

六、经济责任审计的时间

根据《县级以下党政领导于部任期经济责任审计暂行规定》及其实施细则的规定，党政领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休等事项前，应当接受经济责任审计。遇有特殊情况，需要离任后审计、暂缓审计的，由组织人事部门、纪检监察机关提出意见，报请本级党委或人民政府批准后执行。根据《国有 企业 及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》及其实施细则的规定，企业领导人员任期届满，或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，以及在企业进行改制、改组、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组的同时，应当进行经济责任审计。上述规定确立了领导干部经济责任审计的先审计后离任的原则。但从 目前 审计机关的审计力量和经济责任审计的 发展 水平来看，还不可能完全达到先审后离的要求，而企业资产重组时对有关领导人员的经济责任审计尚未广泛开展，更难达到资产重组同时审计的要求。因此，在经济责任审计工作实践中，较符合实际的做法是对离任后需要再任职的领导干部，应当突出重点，力争在其任新职务前对其完成经济责任审计。而对辞职、转岗、退休的领导干部则可以先离任后审计。同时，应广泛开展领导干部任中审计，以便最大限度地发挥经济责任审计的作用。

七、经济责任审计的程序

审计机关组织实施的经济责任审计，开始于经济责任审计委托的接受，终止于经济责任审计结果报告、审计意见书等法律文书的出具或送达。主要包括以下几个过程：

1．接受审计委托。审计机关对领导干部实施经济责任审计必须受到干部管理部门的委托，没有委托不得擅自实施这种审计。

2．编制审计方案。审计机关在接受经济责任审计重托后，应当根据经济责任审计的具体要求和初步调查了解的结果编制审计方案，对审计的组织方式、人员分工，审计目标、方式和要求，审计范围、 内容 和重点等事项作出规定。编制审计方案时应当注注意两点：一要将经济责任审计与财政财务收支审计、专项资金审计等相结合；二要充分利用内部审计机构和 社会 审计组织的力量以及以前年度的审计结果，以缩短审计时间，减少审计成本，提高审计效率。

3．送达审计通知书。审计机关应当在实施经济责任审计3日前向被审计领导干部所在单位送达审计通知书，并将审汁通知书抄送给被审计领导干部本人。

4．具体实施审计。审计人员应根据审计工作方案中确定的审计范围、内容和重点，采用一定的技术方法。对领导干部任期内所应承担的经济责任的履行情况进行全面的审查、分析、考核和评价。

5．起草审计报告并征求意见。具体审计工作结束后，由审计小组负责起草审计报告，审计报告应当征求被审计领导干部所在单位和被审计领导干部本人的意见。审计小组在充分考虑被审计领导干部所在单位和被审计领导干部本人意见的基础上，最终完成审计报告。

6．出具审计结果报告等法律文书。审计机关根据经济责任审计的结果出具审计报告，报送本级人民政府，并抄送组织、纪检、监察等有关部门。同时对被审计领导干部所在单位及个人违反财经法规的行为，需要依法给予处理、处罚的，出具审计决定书。经济责任审计结果报告也可以抄送给被审计的领导干部本人。

八、经济责任审计的内窖和范围

明确经济责任审计的内容及范围具有重要的意义，因为具体的审计内容及范围将最终决定审计人员所采取的审计程序、审计方法和审计成本。对于经济责任审计的内容和范围一般存在三种观点。第一种观点认为经济责任审计只对领导干部所在单位财务收支活动进行审计，并以此为基础评价领导干部的经济责任；第二种观点认为审计只是一种委托关系，应该对委托者所要求的宏观经济指标进行核实与评价；第三种观点认为，对受托经营者的财务审计是基础，尤其对党政干部来讲，还应进一步对该领导所在地区综合经济指标的完整性、重大经济决策和重大经济项目的效益性进行审计，以全面评价其经济责任的履行情况。作者同意第三种观点。根据两办《暂行规定》的精神，对党政领导干部任期经济责任审计的主要内容是：“预算的执行情况和决算或者财务收支计划的执行情况和决算；预算外资金的收入、支出和管理情况；专项基金的管理和使用情况；国有资产的管理、使用及保值增值情况；财政收支、财务收支的内部控制制度及其执行情况；其他需要审计的事项。”对企业领导人员任期经济责任审计的主要内容是：“企业资产、负债、损益的真实性；国有资产的安全、完整和保值增值；企业对外投资和资产的处置情况；企业收益的分配；与上述经济活动有关的内部控制制度及其执行情况；其他需要审计的事项。”很显然，单从某一方面或几个方面对领导干部的任期经济责任进行评价都是比较片面的。但有一点需要说明，即在审计过程中应充分利用其他审计及监督机构或部门对被审领导单位进行审计或审查的结论，避免重复审计，造成审计成本的增加和审计资源的浪费。