浅析绩效评价在经济责任审计中的作用

2006年在 中国 农业 发展 史上无疑是一个值得纪念的年份，交了几千年的“皇粮国税”终成 历史 ！不仅如此，国家财政对解决“三农 问题 ”所给予的支持和投入，给农民带来了实惠。

国家对农业如此大的财力支持，关注资金是否取得预期的效益，就显得尤为重要。笔者根据审计实践体会到，乡镇是农业资金的具体管理使用单位，直接体现农业资金的使用效益。加强基层农业资金效益审计，对资金投入具体效益的 分析 和评估，强化相关部门的效益责任理念，有助于从制度上遏制政绩工程和短期行为的发生，避免决策失误、管理不 科学 等造成的重大 经济 损失和浪费，提升农业资金的使用绩效。

一、当前基层农业资金使用中存在的问题

1. 财政决算人为调节农业资金支出。一是随着城乡一体化进程加快，乡镇财政的实际支出结构与农业投入等法定增长要求的矛盾十分突出。二是乡镇财政年初预算安排的严谨性和调整预算的严肃性不够。在实际操作中，乡镇财政决算的调节手段主要有，一是“技术处理”，即将上级专项拨款冲入、动用上年结余或预算科目调剂；二是“移花接木”，即多安排款项拨入农业服务中心列支其他费用，通过调节增大农业投入的绝对数，达到法定增长的要求。

2. 农业专项资金被挤占、移用。乡镇部分专款未专用的主要原因，一是多渠道拨款不利于镇财政对专项资金进行绩效追踪，上级专项资金来源除通过财政体制结算外，还有上级业务主管部门直接拨基层农业服务中心。二是乡镇财政预算安排的农业、 科技 、计生专项资金被移用情况较普遍，常用于弥补办公经费不足。三是专项资金和其他资金混同使用给挤占移用带来便利。

3. 农口工程施工竣工按照协议进行结算。乡镇农业综合开发、土地整理等工程较少通过招投标确定承建单位，工程竣工后往往按协议价验收结算，如土地整理项目通常先预付部分工程款，工程竣工后根据协议价格凭结算单和材料发票验收付款，若材料发票总额与根据协议价格 计算 的工程款之间有差额则以编制机管站工资发放表为付款凭据。

4. 内部控制制度执行不力。一是部分制度原则性强，可操作性差。如财政资金绩效评价上缺少科学的定量标准，资金管理上预算、执行、监督还未完全分离。二是对制度的完善和执行抓得不够有力。责任制度、财务收支管理制度、专项资金管理制度如土地整理项目中管理费的计提标准和使用范围等有待进一步明确与规范。

5. 财务核算管理不规范。如基层事业单位将镇财政及上级拨入的专项资金或列其他收入、事业收入，或挂往来账，有的还将专项结余转入单位自有资金如单位住房基金等。这其中有乡镇财政可用资金紧张“不得以而为之”，也有乡镇干部不重视财经纪律及 会计 基础工作薄弱，集中核算后财务人员未发挥其应负的监督职责等原因。

二、基层农业资金效益审计的主要 内容

效果性、经济性、效率性是效益审计的三个要素。我国正处在 工业 反哺农业的新阶段，在基层农业资金效益审计中，对效果性审计要侧重政策目标的实现程度，关注资金分配、项目安排是否最大限度满足广大农民的需要，是否有利于缩小城乡差距，体现公共财政对“三农”的倾斜。对经济性审计要关注资金的利用状况，是否存在小项目大预算、虚假立项或重复立项的问题，资金的拨付是否及时和符合投资计划，项目支出是否有沉淀或损失浪费。对效率性审计要关注资金使用、项目管理是否科学有效，是否具有相互制约及高效的监督机制。

1.突出预算安排结构的合理性审计。

一是要关注农业资金预算安排的政策性，审查预算安排上是否积极围绕建设 社会 主义新 农村 的目标，围绕我省为统筹城乡发展组织实施的“千村示范、万村整治”、“千万农民饮水和农民健康”、“千万农村劳动力素质培训”等多项工程，加大资金投入和人员设备配置。二是要关注农业资金预算安排的衔接性，审查乡镇财政预算安排与农口部门预算是否有机衔接，是否存在财政无项目预留资金、财政安排与农口部门预算不一致现象，并深入分析原因，是否存在顺应城镇化进度调整财政管理体制（从乡镇转为街道）的情况。三是要关注农业资金调整预算的规范性，审查乡镇预算调整是否编制预算调整方案、是否提请本级人大审查和批准。

2.突出专项资金投资计划的合规性审计。

审计中要沿着项目预算、执行、决算的主线，一是关注农业项目立项的合理性，审查立项程序是否完整，项目投入是否必需，有无重复建设；二是关注专项资金的拨付使用的规范性，审查一级预算单位在批复预算和拨付资金是否及时足额，资金使用有无超越专项资金使用范围；三是关注专项资金投资计划的完成程度，审查专项资金使用是否符合投资计划，建设 内容 是否按进度如期完成；四是关注专项资金的绩效考评，审查项目单位是否在项目完成后及时组织验收和 总结 ，财政部门对预算安排的项目是否实行绩效考评制度，资金是否有沉淀或损失浪费。

3.突出项目实施的规范性审计。

一是要关注项目决策的公开公正度，审查乡镇领导有无对项目进行咨询论证集体讨论决定，是否采用招投标形式确定中标单位；二是要关注工程实施程序的完整性，审查有无严格按照设计、招投标、工程监理、竣工验收、决算审计的流程操作；三是要关注项目操作过程的规范性，审查各环节手续是否完备，项目支出是否有依据等。特别是随着 社会 主义新 农村 建设步伐的加快，50万元以下小型基本建设项目日渐增多，招投标工作中也出现了机构不够健全、纳入招投标管理的范围不够宽广、招投标程序不够完善等 问题 ，审查中要重点关注基层是否建立健全小型项目招投标采购统一平台，有无着重抓好项目的申请核准、公告发布、开标评标、中标公示等4个环节的工作。

4.突出制度建设和执行的有效性审计。

一是要关注内控制度的健全性和有效性，审查有无项目法人负责制度、大宗开支集体会审制度、内部审计监督制度、资金资产管理制度、责任追究制度等，各项制度是否有效落实；二要关注内控制度的成长性，审查有无根据 经济 社会事业的 发展 ，不断完善和创新制度建设。

5.突出财务收支的真实性审计。

一是关注是否存在收支挂往来账，如将上级补助收入挂应付款，发生支出时冲减应付款等；二是关注支出票据是否规范，有无以白条、外购收据、材料发票等列支工程款等；三是关注专项资金是否单独核算，是否存在将镇财政及上级拨入的专项资金列其他收入、事业收入，甚至将专项结余转入单位自有资金等问题。

对基层农业资金如果单纯从经济角度评价资金的使用效益是不够全面的，要把揭露财政支农资金管理使用中存在的因管理不善、决策失误和由于 法律 、法规、制度不完善而造成的重大损失浪费问题作为效益审计的重点。在审计思路和 方法 上，一是要将农业资金效益审计与财政预算审计、项目投资审计、财务收支审计相结合，做到相互关联，相互渗透，各有侧重。二是要重视点面结合，反映资金的使用效益。三是效益评价要定量与定性相结合，针对不同的农业资金，分行业、分种类逐步探索效益审计评价指标。