经济责任审计对象研究

「关键词」 经济责任审计 对象属性 自然人 监督制约

一、对经济责任审计对象属性的模糊认识及其主要原因

（一）对经济责任审计对象属性的模糊认识

根据中央“两办”关于领导人员任期经济责任审计规定和审计署颁发实施细则的有关规定，经济责任审计的对象是“领导人员在任职期间对其所在部门、单位财政财务收支的真实性、合法性和效益性，以及有关经济活动应负有的责任”，也就是说，上述规定认为经济责任审计对象应是自然人，而非法人。

在经济责任审计实践中，一些审计人员认为经济责任审计的对象就是领导人员所在的单位（即法人），也有一些审计人员虽然没有这样的主观认识，但在实践中依然按照这样的思维模式进行工作，所以在经济责任审计过程中，搜集审计证据、编制审计工作底稿、撰写审计报告，都是从领导人员所在单位出发，查处 问题 、评价意见都是以法人为对象，这与经济责任审计项目的目的大相径庭，经常出现审计报告的题目是“××领导人员任期经济责任审计报告”，但审计报告 内容 却绝大部分是该单位财政财务收支的情况和问题，以至于有些领导人员对审计机关出具的经济责任审计报告颇有非议，认为审计评价不公。所以，在当前经济责任审计的 理论 研究 和实践中，全面认识审计对象属性，显得尤其必要。

（二）模糊认识产生的主要原因

1 “审计对事不对人”的惯性思维模式对审计人员的影响

长期以来，由于经济责任审计项目是以单位财政财务收支为载体，审计过程既缺乏对人在经济活动中决策和管理行为的审查，审计结果也缺乏对人在经济活动中所发挥作用的评价，尽管《审计法》、《 会计 法》等 法律 对单位经济活动的违法行为有问责到人的条款和要求，但一些审计机关基本上对查出的问题是不问责的，除涉及严重违规违法行为的案件线索向司法机关和纪检监察部门移交外，对单位重大财务收支违规问题的处理处罚意见也仅到单位止。这样很容易形成审计“对事不对人”的习惯思维，其结果即使被审单位有问题，但处理处罚对单位和当事人无关痛痒，导致许多审计人员忽视资产管理权等方面的滥用错用行为，相应的权力责任人得不到追究，使审计活动的威力大打折扣，使被审计单位的纠正力度不足，造成同一问题屡查屡犯。

2 对审计风险增大的担忧

有些审计人员在经济责任审计过程中，也可能意识到“经济责任审计对象应是自然人”，但要按照这一认识来实施审计，作出的审计评价针对领导干部个人（自然人），审计报告事关当事人的切身利益，万一出现一点偏差的话，会给审计工作带来更大的风险。所以一些审计人员认为，与其要承担增大的审计风险，倒不如按照传统模式对法人进行评价，大有“随遇而安”的心态。

3 审计人员素质现状的影响

现在，一些从事经济责任审计人员常年来习惯于从事财务收支审计，对合法合规性评价轻车熟路，而对于领导人员个人所肩负的经济责任的全面评价（包括直接责任、领导管理责任等），缺乏进行责任评价所需要的多方面的综合知识，所以要以“自然人”为审计对象进行综合评价，大都望而生畏、心里没底。

4 没有明确的审计理论支持。

目前 ，审计理论界对于经济责任审计的内容、程序和 方法 等方面都进行了较多探讨，但对于经济责任审计对象的全面系统论述不多，没有给予应有的理论关注，大多认为经济责任审计对象早已明确，现在研究没有必要，或认为深入研究经济责任审计对象对经济责任审计实践的指导没有多大意义，这样的审计科研现状难以从理论上支持和促进经济责任审计对象由“法人”向“自然人”的转变。如果审计对象不明确，必将直接影响审计内容的深入和方法的提高。

二、经济责任审计对象的属性

（一）法人、自然人属性

自然人即人，是法人的对称，是指能制造工具并使用工具进行劳动的高等动物。人只要生命存在，就存在自然人的权利能力。自然人的权利能力是指自然人能够成为民事主体享受权利、承担义务的资格。自然人只有完全行为能力，才能以自己的名义进行民事活动，并享受权利和承担义务，才能受托公共资源管理权，并承担因权力所产生的责任。

（二）对象与审计对象

据《 现代 汉语词典》对“对象”的解释：“对象是指人们行动或思考时作为目标的人或事物。”人们的行动不能漫无目的，有意识的行为必然有对象，换句话说，对象就是人们一项有意识行为的针对物。

而审计对象又称审计客体，它是对审计内容的范围所作出的概括和限定。经济责任审计对象不仅包括审计范围内法人所有的财政财务收支活动、经济活动及其经济效益，而且还应当涉及上述范围内承担经济责任的领导人员（自然人）。

（三）经济责任审计对象的属性 分析

国家把公共资源的经营管理权授权给自然人实施，因此，接受授权进行管理的领导人员在行使管理权力的同时，必须履行相应的义务，承担相应的责任。这种受托管理责任应当由自然人来承担，而不能由法人来承担。所以，在当前审计工作尤其是经济责任审计的过程中，我们应将审计对象明确定位于自然人，也就是说，经济责任审计对象具有自然人属性。

当然，我们强调审计对象的自然人属性，并不是在审计过程中，把对自然人的审计与对法人的审计截然分开，而是在审计中仍需要以法人为载体，通过审计法人财政财务收支的合法合规性、真实性和效益性，来全面评价领导干部经济责任的履行情况。

三、确定经济责任审计对象自然人属性的理论依据

（一）权力制约监督论的要求

党的十六大明确提出，加强对权力的制约和监督，必须充分发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。当前，我国权力制约和监督体系尚不完善，在许多权力使用的过程中不可避免地存在种种权力寻租的现象，从而导致腐败行为。国家审计机关作为专门的监督机构，应当发挥而且能够发挥自己在权力制约监督中的作用，现在普遍开展的经济责任审计，就是党和国家赋予国家审计机关光荣而神圣的使命。

在我国，几代党和国家领导人主张大力加强权力监督，通过健全制度、完善机制、建立专门机构，从多角度完成对公共权力使用人（自然人）的监督和制约，从而有力地促进了我国的廉政建设。毛泽东同志在《在陕甘宁边区参议会的演说》中指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。公民在法律和制度面前人人平等。人人有依法规定的权利和义务。要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。对各级干部的职权范围和 政治 、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”江泽民同志也高度重视完善我国权力制约监督体系，他在《庆祝 中国 共产党成立八十周年大会上的讲话》中指出：“要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制。关键要加强对领导干部的监督，保证他们正确运用手中的权力。”

我们实施的 经济 责任审计工作，应当使得党和国家、各级政府不仅要知道他们所委托的领导人员经营管理国家资源效果的好坏，而且更重要的是要了解领导人员在其中应承担责任的大小。要完成好上述审计任务，明确责任人和所负责任的大小，充分发挥审计监督遏制腐败的作用，提高审计工作的针对性和工作效果，减少审计资源的浪费，就必须明确将经济责任审计的对象定位于 自然 人，这既是维护 社会 公正以及广大人民群众根本利益的有效措施，也是从源头上防止腐败滋生的需要。

（二）建立 现代 国家架构的需要

在现代国家 理论 的形成过程中，许多西方资产阶级思想家进行深入、全面的理论探讨，形成现代国家理论体系，主要有三方面：一是英国唯物主义 哲学 家约翰·洛克从限制王权的思想出发，在“政府论”中明确提出分权论；二是法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力；三是雅克·卢梭的“主权在民”的 政治 学说提出，代表全民的立法机构是国家的权力机关。

权力制约的现代国家理论与国家审计制度的基础理论和监督制度的 发展 趋势是相吻合的，它们奠定了现代国家审计的理论基础。审计制度作为国家基本政治制度之一，是国家基本政权组织形式的重要组成部分。现代意义上的审计制度仅有一百多年的 历史 ，它是现代民主政治制度和市场经济发展的结果。权力制约与监督是现代国家政治制度的基本要素，也是确立国家政治制度的重要原则，而审计制度符合这一现代民主社会的法治原则。因此，德国政法学家汉斯认为，“国家审计机关作为一个独立的机构，显然在制衡和牵制系统中发挥着重要作用。”

现代审计监督制度的发展，经历了从监督对象———账目，到监督本质———绩效（权力的运用）的过程，这些都进一步证实了审计历史发展的必然性。全面、充分地反映权力的运行绩效，是经济责任审计中越来越重要的 内容 ，要实现这一目标，也要求将经济责任审计对象定位于自然人，并将财政财务收支的监督与对人的监督有机结合起来，通过“审计既对事又对人”、“审计中由事及人”、“审计最后落脚到人”等一系列措施来达到对“人”的全面评价。

（三）国家加快人才培养的需要

正在进行的我国现代化建设需要大批各领域的高素质领导干部，需要全社会形成尊重知识、尊重人才，促进优秀人才脱颖而出的良好风气。在经济责任审计中，我们应切实履行审计监督职责，充当各级政府领导“识才的慧眼”，对领导人员运用公共资源的能力进行真实、全面、 科学 的评价，回答领导干部“能不能用”的 问题 。为促进建立健全优秀人才多出快出的人才发现培养机制，努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化，更需要将经济责任审计对象直接定位于自然人。

（四）经济责任审计的本质要求

经济责任又称“受托责任”，是指由于财产所有权与管理权的分离，财产所有者（委托人）将财产的经营管理权委托给受托人，而形成的受托责任人应负有妥善管理委托人交付的资财，并把履行结果向委托人进行报告的责任。它是一切审计工作的起点，审计是因经济责任的产生而产生，也是因经济责任的发展而发展。从一定意义上说，我们现在的一切审计工作都包含着经济责任审计。

在领导干部经济责任审计中，国家作为委托人，把有关公共资源委托给有关人员，他们接受委托后肩负着妥善管理有关资源，并定期报告其管理情况的责任，其报告的情况真实与否需要国家授权的监督机构———国家审计机关进行审查，这就是现在普遍开展的领导干部经济责任审计所依据的法理基础。

任何“事”都是“人”的行为的结果，没有“人”也就无所谓“事”，有“事”必定能找出相应的责任人；任何责任都是具体的、明确的，应有具体的责任承担者，它的表现形式是以自然人的形式来反映的。许多事件中存在责任不清的情况，都是人们在事前没有对权力所控制的资源进行明确的授权。但既然存在管理活动，肯定就存在使用各种资源的过程和行为，因而也就必然存在权力的运用和实施者，它们应是责任的承担者。

在经济责任关系中，无明确的受托经济责任承担者的存在，也就无受托经济责任的存在，审计乃至经济责任审计也就成了“无源之水”。要全面、准确地解除或确认责任，必须首先明确具体的经济责任承担者。在经济责任审计中，应审查受托责任人（自然人）是如何运用这些国家授予的权力（即掌握着各种财产支配权、行使权和管理权的权力人）以及所控制的各种资源（包括人员、财产、空间等）来为公共利益服务。其具体内容应包括运用资源的效率、效果如何，是否存在非法、无效运用这些权力和资源的行为，是否存在利用这些权力和资源，为其本人或其利益相关人创造或带来各种有形或无形利益的行为等。

这里所说的“自然人”既可指一个具体的自然人，也可指以某个自然人为首的自然人群体（即通常所说的领导班子），又称管理层群体。在管理层群体中，起关键作用的主要领导人员对本团队的活动应承担主要责任及领导责任，也就是说在管理层群体中同样存在具体的责任承担者。

要完成好经济责任审计的任务，应明确以被审计单位的领导人员的经济责任为目标，审计评价对象应当而且只能是自然人。

四、经济责任审计对象属性转变后可能产生的 影响

（一）有利于全面推动经济责任审计范围的拓展和重点的转移

按照管 理学 理论，权力和责任是统一的、对等的，有多大的权力就应该负多大的责任。权责对等是经济责任审计的基础。我们认为，若在经济责任审计中完成这一属性转变，有利于经济责任审计的范围拓展到覆盖经济责任人权力运行的全部领域，有利于促进经济责任审计工作的重点从现在普遍开展的单位账目财务收支审计转为对有关资源的受托人（自然人）———法人代表的全面责任评价，从而还原经济责任审计的本来面目。

（二）有利于在经济责任审计中全面推行对领导人员的绩效评价

只有将经济责任审计对象定位于自然人，我们才能全面开展对领导人员运用权力和有关资源所控制的各种活动进行绩效审计，从而准确评价领导人员在绩效形成过程中所起的作用；从另一角度看，经济责任审计是财政财务收支的人格化审计，通过财政财务收支审计，对自然人经济责任的履行情况进行考量的同时，注重对其决策和管理行为所产生绩效的评价。

这里所称的绩效，不仅包括经济效益，而且包括社会效益和生态效益等。这是因为在我国全面建设小康社会的进程中，在考察公共资源受托人的行为经济效益的同时，必须综合考察社会公共责任的履行情况。

（三）增大经济责任审计的难度，也带来更大的审计风险。

审计对象的转变可满足提高审计成果层次的需要，也应充分认识到很可能会增大经济责任审计评价的难度，不可避免地带来更大的审计风险，对审计人员的要求也将大大提高。所以经济责任审计人员应以更谨慎的工作态度、更坚强的职业精神开展工作，采取各种措施全面提高个人的综合素质，严格执行国家审计准则规定的各项审计程序，认真开展审前调查工作，加强审计项目的全过程质量控制，切实提高审计证据的证明力，大力提高审计项目质量，将审计风险减低到合理可控的水平上。

当前，经济责任审计受到社会的极大关注，无论是审计内容，还是审计效果、社会公众的关注度等方面都得到拓展和提高，将经济责任审计对象定位于自然人，不但理论上极为必要，而且实践中也十分需要。

主要 参考 文献 ：

陈正兴，2003，“关于市、县长经济责任审计若干问题的思考”，《审计 研究 》第6期。

邓小平，“党和国家领导制度的改革”，《邓小平文选》第二卷。

江泽民，2001，“在庆祝 中国 共产党成立八十周年大会上的讲话”。

毛泽东，“在陕甘宁边区参议会的演说”，《毛泽东选集》第三卷。

审计署科研所课题组，2003，“国家审计对权力的制约与监督”，《审计研究》第5期。

项俊波，2001，“审计制度是国家的基本政治制度之一”，《审计研究》第5期。

浙江省审计厅，2004，“关于发挥审计对权力制约和监督作用的调研报告”。

周新生，2004，“财务收支审计中问责问题初探”，《中国审计报》3月16日第二版。