银行内部治理基础审计及其保障机制

3.以管理作用服务于治理作用为标志

内部审计在组织中所发挥的作用，主要分为两类，一类是管理作用，一类是治理作用。内部审计管理作用强调对日常经营活动的管理，治理作用强调内部审计对经营者的监督[2].内部审计从强调管理作用到强调治理作用是认识不断深入的结果。当治理作用的强调超过管理作用之后，内部治理基础审计成为新的内部审计模式。管理作用服务于治理作用是内部治理基础审计的另一典型特征。

二、国外银行推进内部治理基础审计情况

银行率先推行内部治理基础审计是在国际内部审计师协会（IIA）对内部审计认识逐步深入、OECD对公司治理 问题 日益重视的背景下，BCBS经过 研究 发布了一系列文件推进的。

（一）推进背景

1.IIA：内部审计处于由管理向治理转变过程中

内部审计存在一个从强调管理作用到强调治理作用的认识不断加深的过程。这一过程体现在IIA的历次定义修订中。从IIA对内部审计的定义可以看出内部审计的职能由管理向治理方向转变的轨迹[6].如，1990年IIA认为“内部审计是组织内部为检查和评价组织经营活动，并为组织管理者服务而建立的一种独立评价职能”[6]，强调的是管理作用；1999年IIA提出“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过系统的、规范的 方法 ，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标”[7]，这就强调了内部审计的治理作用。

2.OECD：内部审计的治理作用被强调

（二）推进过程

1.观念形成：关注内部审计的治理作用

以2001年8月BCBS发布的《银行内部审计以及监管当局与审计者关系》[8]为观念形成标志。在此文件之前，BCBS涉及内部审计的文件有1998年9月的《银行机构内部控制系统框架》[9]、1999年9月的《加强银行公司治理》[3]等，这些文件均强调内部审计作为内部控制监控体系一部分，侧重于其协助管理层更有效地履行管理职责等方面，强调的是内部审计管理作用。在《银行内部审计以及监管当局与审计者关系》[8]中，BCBS呼吁所有银行成立一个永久的、独立的内部审计部门，并从内部审计目标与任务、与外部审计关系、与监管当局关系等各个方面加以指引。内部审计治理作用受到了关注，治理基础审计观念形成。

2.由观念走向实践：进一步分离内部审计的管理职能，尤其是合规关注职能

（三）推行保障机制

三、我国银行内部治理基础审计保障机制 分析

当前，我国银行内部审计发挥的主要是管理作用，审计的客观性、独立性和权威性亟须提高，银行审计工作以查错纠弊为主，存在着审计技术 方法 陈旧、审计质量差、审计人员素质不高等 问题 。推行银行内部治理基础审计，可以确保银行内部审计具有较高的客观性、独立性和权威性，也可部分地解决上述问题。

推行内部治理基础审计，需要在经营层面、治理层面、监管层面构建相应保障机制。当前，我国银行间 发展 并不平衡，公司治理结构完善程度也不尽相同，内部治理基础审计的保障机制很不健全：

（一）经营层面：全面风险管理体系基本建立，但独立合规部门较少，内部审计难以保持超然客观姿态我国5家股份制商业银行———深圳发展银行、浦发银行、民生银行、招商银行、华夏银行的公司治理结构较为完善，推行内部治理基础审计的情况比其他银行稍好一些。

（二）治理层面：内部审计报告关系不清晰，独立、非执行、专业审计委员会有待进一步组建

（三）监管层面：内部审计的外部监管有所欠缺

5家银行年报均未提及有关内部审计工作质量被监管当局评价、监管当局会谈内部审计负责人等 内容 。笔者认为监管当局没有或较少开展这方面工作。我国银行内部审计无法借助外部监管力量来保障其工作的有效性与权威性。

从以上分析不难看出，5家境内上市银行内部治理基础审计的保障机制还很不健全。境内其他银行很难优于上述5家银行，需要相关机构采取措施构建内部治理基础审计的保障机制。

四、构建我国银行内部治理基础审计的保障机制

（一）管理当局：成立合规部门，加强合规风险管理，使内部审计从对日常经营是否合规关注中解脱出来

在未成立合规部门的银行中，内部审计部门承担着较多的日常合规关注职能。因此，银行管理当局应推动合规部门的成立，并明确合规部门是支持与协助银行高级管理层做好合规风险管理的独立职能部门，界定其与其他风险管理部门的关系，明确其与内部审计部门的职责分工与合作[13].由银行合规部门负责合规风险识别、量化、评估、监测、测试和报告，内部审计部门通过定期复查合规部门工作、进行合规检查等方式来确保自身的超然客观姿态，以充分发挥出治理作用。

（二）治理当局：组建以独立董事为主要成员的审计委员会，明确其对内部审计部门的领导关系

二元治理结构下的我国银行欲引入基于一元治理结构的审计委员会制度，首先需要解决其是在董事会、还是在监事会下的设置问题。以独立、非执行、专业为判断标准，治理当局应在董事会下组建以独立董事为主要成员的审计委员会。审计委员会领导内部审计部门，内部审计部门同时向审计委员会和管理层报告。当发现管理层的有关问题时，则直接向审计委员会报告。通过审计委员会———内部审计报告上级的独立、非执行、专业性，在治理层面构建内部审计治理作用发挥的保障机制。

（三）监管当局：尽快正式发布《银行业 金融 机构内部审计指引》，使监管机构对银行内部审计工作质量检查等内容制度化

借助外部监管力量可确保银行内部审计发挥对经营者监督的治理作用。BCBS向各国监管当局和银行发布的系列文件，虽然受到了普遍的重视，但是指导我国银行实务还需要我国监管当局发布相关规范性文件。2005年4月银监会就针对指导我国银行内部审计的文件《银行业金融机构内部审计指引》成立了专门的起草小组，2006年4月银监会第44次主席会议也对之加以审议并原则通过。《指引》的发布可使监管当局对银行内部审计工作质量的评估制度化。只有这样，银行内部审计才能进一步借助外部监管力量提升权威性。

[ 参考 文献 ]

[2]OECD.OECDPrinciplesofCorporateGovernance2004[EB/OL].Paris：（20040422）

[3]BaselCommitteeonBankingSupervision.EnhancingCorporate governanceforbankingorganizations1999[EB/OL].Basel，Switzerland：（19990916）

[4]BaselCommitteeonBankingSupervision.EnhancingCorporate governanceforbankingorganizations2006[EB/OL].Basel，Switzerland：（20060213）

[5]保罗J索贝尔。审计人员风险管理指南———审计与 企业 风险管理的结合[M].北京：中信出版社，2004.

[6]耿建新，续芹，李跃然。内审部门设立的动机及其效果 研究 ———来自 中国 沪市的研究证据[J].审计研究，2006（1）：5360.

[7]中国内部审计协会。内部审计实务标准———专业实务框架[S].北京：中国 时代 经济 出版社，2005.