程序民主是我国民主建设的重要环节

马克思主义指导下的社会主义民主是一种理想的民主形式，但是在现实的中国，民主 理论与民主实践存在较大的反差，民主化水平与经济、社会的发展不相称。一方面我们 把民主的地位提得很高，一直作为基本政治纲领的一部分，另一方面在民主的实现方式 和实现程序方面创新不足，民主实践相对滞后。用现代民主理论的说法，我们注重实质 民主，但程序民主发展滞后。值得欣喜的是，党的十六大报告从多方面论述了程序民主 的重要性，民主化进程得以加速。我们认为，在十六大精神的指引下，今后一段时间内 加强程序民主将成为中国民主建设的重点。

一、程序民主的时代性

民主概念发源于西方，意思是“人民的统治”。对于民主的具体含义，从民主这一概 念诞生之日起人们便争论不休。人们从不同的角度，在不同的层面上，对民主作出不同 的解释。民主既是人类社会政治生活抽象的价值理论，又是一种具体的政治制度，还可 把民主理解为一种生活方式。民主既存在于理论家的理论体系中，又存在于现实的国家 制度实践中，还作为一种信念存在于每个人的头脑中。如果说历史上政治思想家们关于 民主的争论主要集中在“人民”和“统治”本身的意义的话，那么，到了当代，政治学 家们开始把争论的重点从“人民”和“统治”本身逐渐转向“人民”与“统治”这两者 的关系。一些人强调“人民”对于民主的意义，另一些人则强调“统治”对于民主的意 义，由此发展出“实质民主论”和“程序民主论”两种民主理论。

“实质民主论”与“程序民主论”的争论，从政治学说史的角度看，有着深远的意义 ，它表明政治学家们终于跳出了数千年来纠缠不清的民主的本体论，转而把重点进入了 过程和关系，体现了现代西方民主理论演化的主要趋势，对于推动民主理论的发展作出 了积极的贡献。由卢梭、洛克等人表述的，以代议制论为核心的古典民主理论，为近现 代西方民主制度的形成和发展奠定了坚实的基础。然而十九世纪末二十世纪初以来，它 却越来越难以解释和说明西方不断变化的社会政治现实。随着对古典民主理论的不断反 思、改造和修正，产生了多种模式的民主理论，呈现出现代民主理论的多样化特征。在 二十世纪西方民主理论的演化中，出现了以下四种主要趋势，即从人民民主论到精英民 主论，从一元民主论到多元民主论，从政治民主论到社会民主论，从代议制民主论到参 与式民主论。在这四种趋势中，都包含了由重视实质民主向重视程序民主过渡的特征。

西方古典民主理论强调的是实质民主，它认为，所谓民主是国家权力或政治权力的民 主，就是由人民通过掌握国家权力来当家作主，人民民主论是其核心思想。它是近代西 方资产阶级推翻封建专制统治的锐利的思想武器，是建立资本主义民主制度的理论基石 ，其基本原则——主权在民，已写进了西方各国的宪法，成为西方民主政治的基本原则 之一。这种民主理论主要特征是一元民主论和政治民主论。同时，由于西方近代的民族 国家领土广阔，人口众多，古代城邦的直接民主制不可能适应近代国家的政治组织形式 。因此，近代西方古典民主理论也是一种适合近代国家现实的代议制民主理论。

然而，随着二十世纪以来心理学、行为主义政治学的发展，许多深受实证主义哲学熏 陶的西方学者对“人民的统治”的古典民主理论产生了深深的怀疑。人们发现，现实中 不存在符合古典民主理论的民主模式，民主并不是由人民来统治，主权在民只是一种抽 象的原则，这不能不引起二十世纪西方学者对民主问题的重新思考。当传统的民主理论 与现代的民主事实发生矛盾时，很多西方学者就放弃了传统的民主理论，而依据现代资 本主义民主国家的现实来构筑新的民主理论，力求从资本主义民主制度运转的现实来寻 求对民主的新的解释，于是，精英民主论、多元民主论、社会民主论、参与式民主论等 便应运而生。

二十世纪精英民主论的最主要的代表熊彼特认为，将民主视为人民的统治的理论是不 能成立的，古典民主理论建立在“共同幸福”和“人民意志”的假设上，由于人们的价 值观念不同，对幸福存在不同的理解和追求，因而所谓的共同幸福是不可能存在的，也 不可能形成为取得共同幸福的人民的共同意志，因此也就不存在由人民意志决定政治问 题的人民民主。在此基础上，他提出了民主的经典定义：“民主方法是为达到政治决定 的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力 。”(熊彼特《资本主义、社会主义与民主》，商务印书馆，1979年，第371、416页)多 元民主论主张民主不只是通过国家这个唯一的权力中心而存在，而是由社会中的许多团 体来分享，是众多团体共同参与政治决策过程。各种各样相对独立的团体的存在，并能 有效地参与决策过程，是维持民主政治存在的至关重要的条件。(参见[美]罗伯特·A· 达尔《现代政治分析》，上海译文出版社，1987年)社会民主论主张不但实行政治上的 民主制，而且应实行经济上的民主化，要确立起整个社会的民主。他们将政治民主看作 是实现经济民主、社会民主的必要基础，认为单有政治民主是不够的，必须用经济民主 、社会民主来补充。经济民主是民主社会主义的民主观的重要组成部分，民主不仅是一 种国家的政治生活的组织形式，而且应该成为社会经济生活的组织方式。当代西方参与 式民主理论的主要代表帕特曼和麦克弗森认为，参与式民主能够促进人类的发展。对政 治的直接参与，能够强化人们的政治责任感，减少人们对权力中心的疏远感，培养人们 对集体的公共问题的关注，这有助于形成积极的、对政治事务有更敏锐的兴趣的公民。 麦克弗森指出，公民只有不断直接地参与社会和国家的管理，个人的自由和发展才能充 分实现。(参见陈炳辉《二十世纪西方民主理论的演化》，《厦门大学学报》1999年第3 期)

由上分析可以看出，二十世纪西方民主理论的演化的一个重要特征，是规范的民主理 论向经验的民主理论的转换，由关注实质民主向关注程序民主转换，人们放弃了理想主 义式的民主价值探讨，而追求对民主的实证分析。马克思的民主理论也受到西方古典民 主理论特别是卢梭的人民主权思想的影响，因而也偏重于实质民主。我国的人民民主专 政思想强调人民当家作主，人民在宪法意义上享受管理国家的权力，主要体现的是人民 主权观念。在目前的社会主义民主实践中，由于人民自我管理的水平还较低，人民民主 权利的实现还是相当有限的。造成这种情况的原因主要是我们对人民当家作主(即实质 民主)强调较多，对如何实现人民当家作主(即程序民主)注意不够。从这个意识上说， 当代西方学者对程序民主的探讨，对我们今天在市场经济条件下推进社会主义民主" 具有 一定的借鉴意义。

在我国，民主的本质就是人民当家作主，但人民当家作主并不意味着按照人民中的每 一个人的意志来管理国家和社会事务，而是指按照人民中多数人的意志对国家和社会生 活中的重大事项进行决定。但实行少数服从多数的原则必须遵循一定的规则才能运行， 这些规则的具体化和规范化就是民主的程序化。民主的程序有些是约定俗成的，但更多 的是由宪法和法律规定的。民主的程序一旦确定，就不能随意改变。民主的重要特征就 是按程序办事，多数人的意志要通过程序才能表现和承认。在我国的民主进程中，民主 的程序化是其中的一个重要方面。政治制度与政治体制的建设包括程序规范化和民主化 的问题，如立法的程序、行使选举权的程序、党和国家领导人选举的程序、政党活动的 程序是否规范等等。民主活动中很大一部分内容也体现在民主程序方面，因为程序体现 了一个动态过程、一种行为规则，民主政治的魅力主要表现在民主程序方面。同样，群 众民主意识的增强首先也表现为民主程序意识的增强，因为民主的主旨首先是个人能正 确地使用权利，运用法律保障自己的权益不受侵犯，而这离开了正确地使用程序是不可 能的。因此，可以说，民主程序无处不在，民主与程序的结合是民主发展的必然趋势。

二、程序民主的基本原则

借鉴西方的程序民主理论，从马克思主义出发，结合中国的民主实践，程序民主建设 应坚持政务公开、平等参与、监督制约、体现竞争等原则，特别应体现程序优于结果的 精神。

1.程序公开原则。程序公开是民主社会的基本特征。列宁曾经说过：“广泛民主原则 要包含两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性来 谈民主是很可笑的。”(《列宁全集》第5卷第448页)没有公开，没有公众对权力运行情 况的了解，人民群众参与管理国家事务难以落实。这里的程序公开包括立法过程公开和 政务公开。通过这两个方面的公开，公众可以知悉并取得立法的有关资料和信息，可以 知道国家机关开展公务的目的、手段、步骤的有关信息(国家机密除外)，见到体现自己 意志的法律形成过程、民意的形成过程以及社会正义的实现过程。这一过程既对公众具 有提示、感染和教育作用，同时也提供了对民主过程实施社会监督的可能。

2.广泛参与原则。程序的参与性是指人民依据宪法和法律参与国家政治生活。民主制 度的运作程序是确定国家民主政治发展方向以及巩固和维护现存的政治与法律秩序的程 序，是以人民认可的价值观念为基础，是以人民的参与和支持为最基本的条件。民众的 参与包括选举参与、立法参与、监督参与、决策参与等等。当然，人民对国家生活的参 与并不意味着人人都来行使国家权力，而是通过代议程序来完成。在广大人民群众不能 完全直接行使国家权力的情况下，程序的设置及其运作应以保证代表忠实地表达人民的 意愿为基础，以确保人民在实质上参与国家的事务管理。

4.监督制约原则。列宁曾经指出：“社会主义社会存在着权力主体与权力行使者不统 一的现象。既然如此，权力主体对权力行使者进行监督是不可少的。可见，在无产阶级 夺取政权的社会主义国家里，人民如何行使当家作主的权力，对国家机关和行使国家权 力人员，按照宪法规定的程序进行监督和合理制约，是关系到国家政权能否掌握在人民 手中的重大问题。”(《列宁选集》第4卷第635页)因此，规范权力主体对权力行使者实 施监督制约的程序是非常重要的。通过监督制约，促使权力的行使者按人民的意志办事 ，避免工作懈怠或滥用权力。

5.公平竞争原则。优胜劣汰是社会发展的必然趋势，实践证明，竞争机制是推动人类 社会发展进步的有效杠杆。我国在干部人事制度改革中早就引入了竞争机制，实行公务 员考核录用，干部竞争上岗，大大激发了机关工作者的工作热情，提高了工作效率。因 此，在我国人大代表的选举、人大常委会、政府及其部门、法院、检察院负责人的选举 任命中同样也可引入竞争机制，这样不但能增强上述人员的公仆意识，而且能激发人民 群众参与民主选举的政治热情。因此，坚持公平竞争原则也是加强程序民主建设的一个 重要方面。

6.程序优先的原则。在实质合理性与形式合理性发生冲突时，应当坚持形式合理性优 先的原则，这是民主和法治的必要要求。也就是说，违反程序的结果，即使是合理的结 果，也是不合法的。比如在我国，如果出席人民代表大会的代表不符合法定人数，其所 作出的任何决议都是无效的。如果人大常委会副主任或政府副职领导人只有主席团提名 而没有经过代表联合提名后选举产生，也是不能产生的。从程序对于结果具有否定意义 的角度来看，依法办事的根本，就是依照法定程序办事。法定程序是对民主权利的基本 保障，简化或省略法定程序的作法，会得出违反民主原则的结果。

三、中国程序民主建设的进程及趋势

出于特定的历史条件，西方国家的民主化走的是“市民社会——民主国家”道路，即 在市场经济和市民社会发育中内生出民主自治形式，随着市民社会力量的扩大，人们按 照内生的民主规则建立国家。如美国建国时期的经济尚主要是农业经济，但长期的乡镇 自治所培育出的民主规则和程序及其相应的公民意识，使它一开始就能按照分权式民主 规则和程序立国。而中国的历史条件与西方国家有很大不同。中国由于长期的封建集权 专制统治，民主观念极其缺乏，更无作为民主国家基础的“市民社会”可言。面对专制 极权，近现代的中国主要是通过暴力方式进行民主革命。

历史上中国对民主的追求主要尚停留于原则精神等理念层面，没有深入到民间社会， 民主没有成为大众的生活方式。其原因除了民主所依赖的经济、社会和文化等外部条件 不成熟外，更重要的是民主所依赖的民主规则、民主程序及其相应民主意识等内部条件 未能得到充分重视。正是由于没有严密的民主规则、民主程序作为保证，从而使得民主 原则和精神经常受到权力的粗暴践踏。建国以后，政治领导地位依赖于领袖个人的超凡 魅力，缺乏以理性为基础的法定民主规则和程序。毛泽东对民主有执着的追求，但他却 相信“大民主”，而忽视必要的规则和程序，使得民主精神受到严重扭曲，“大民主” 发展为“大动乱”。总结历史经验，在中国的民主化进程中，除了经济、社会的相应发 展外，更需要加强将民主精神运用于实践的民主规则、民主程序及其相应的民主意识等 的培养和建设。如果没有由一系列规则、程序构成的程序民主，实质民主就只能是抽象 的脱离实际的理想。

我们党在十一届三中全会以来逐步注意了决策程序的科学化，注意从程序方面进行民 主建设。比如，中央在制定大政方针政策前都要邀请各民主党派中央领导人参加各种民 主协商会、座谈会、情况通报会。调查研究、征求意见在先，集体讨论、修改定论在后 ，定量数" 据在先，定性评判在后，议论纷纷在先，择善而从在后。这种程序安排明显提 高了我们党和国家政策的科学性。党的十五大报告中在谈到政治体制改革时，目标是“ 逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。党的十六大报告将“法律化”改为“规范 化”，特别强调“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程 序化”。对“程序化”的愈发注重，说明我们党在民主政治的建设中，不仅注意结果， 更关注民主的过程，因为只有关注过程的科学性，才能保证结果的科学性。

民主是在自由平等的基础上，按照多数人的意志依照一定的规则进行决定的制度。人 民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，但人民当家作主必须有相应的制度和程序 保证按照人民中多数人的意志对国家和社会生活中的重大事项进行决定。所以，党的十 六大报告中特别强调，“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法 律的特权”。人民在当家作主的过程中，也必须是“有序的政治参与”，而不是随心所 欲，更不是无政府主义。一般来说，人们在履行参与管理国家事务时，都有一个良好的 愿望。但是，由于参与者各自不同的身份、阅历、认识层次和角度，各人会有不同的要 求。要把这些要求集中起来，必须依照一定的行为规则。这些规则的具体化和规范化就 是程序民主建设。在我们看来，民主是按程序办事。一方面，多数人的意志要通过程序 才能表现和承认；另一方面，如果多数人的决策和选择出现错误，也只能通过一定的程 序加以改正。“我们的世界已变得越来越错综复杂，价值体系五花八门。常常很难就实 体上某一点达成一致。一个问题的正确答案因人而异，因组织而异。程序是他们唯一能 达成一致的地方，而且他们能达成一致的唯一程序是能保证程序公正的程度，因为他们 一旦同意了程序，则无论是何结果，都必须接受所同意的程序带来的结果。”([日]谷 口安平《程序公正》，见宋冰编《程序、正义与现代化》第376页，中国政法大学出版 社，1998年)党的十六大把“程序化”提到建设社会主义民主政治的日程，意味着中国 的民主政治建设将进入一个新的阶段。

为了推进我国民主的程序化，在党的十六大报告中关于政治建设和政治体制改革的论 述中，多处提到有关“程序化”的问题。包括在坚持和完善社会主义民主制度中，提出 “健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选 举、民主决策、民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”；在改革和完善 决策机制中，提出“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映 制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨 询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性”；在深化行政管理体制改革 中，提出“推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、 公正透明、廉洁高效的行政管理体制”；在深化干部人事制度改革中，提出“扩大党员 和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权”；在加强对权力的制约和 监督中，提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决 策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”等 等。