乡镇为什么是民主化进程的“绊脚石”

——财政压力下的乡村关系

缘起

笔者对乡村关系的关注始于1998年8月在湖北黄梅县召开的“村治研究与实验研讨会”。在会上，有学者和民政部门的实际工作者针对基层政府，尤其是乡镇政府在推进村民自治工作中的消极甚至阻碍作用，情绪性地提出了用中央和民众夹击地方的办法来推动村民自治工作。其中暗含的意思就是基层政府，尤其是乡镇政府仍然愿意沿用人民公社时期对村级组织的控制，不愿放松管制，从而成为乡村民主化进程的“绊脚石”。

由于会议召开时，《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）并未正式通过，与会者作为论据的经验事实都是《村组法》试行期间发生的，因此乡镇政府的行为似乎可以理解。但是在1998年底《村组法》正式通过，“乡政村治”格局在法律意义上确认和强化后，许多乡镇政府在处理与村级组织间关系上并没有多大程度的转变，这一点可以在之后各地依据《村组法》开展的村委会直选中乡镇政府屡屡违法干预、操纵选举上得到很好地说明。

改革的基本路向是市场化与民主化。乡镇政府在村民自治工作中的消极与抵触无疑是逆潮流而动，既违背党的政策和国家法律法规，又剥夺了农民的民主权力，从而遭到农民的反对。那么乡镇为什么要继续其对村的控制，从而在乡村民主化进程中扮演一个很不光彩的“绊脚石”的角色呢？其行动的内在逻辑又是什么？村民自治背景下，新型乡村关系建构的基点何在？不弄清楚这些问题，而是简单地将原因归结为乡镇干部认识落后，因私废公等，恐怕既不利于乡村民主发展，也不利于农村基层政权建设。因此，本文力图在对湖北省长镇进行实地调查并借鉴他人研究成果的基础上对前述问题作出回答。

个案：乡村关系的经验描述与初步分析 长镇分为四个管理区，辖16个村，134个村民小组。人口总数为20865人，劳力8436人，其中男劳力4440人，女劳力3996人。有耕地50647亩，其中水田44704亩，旱田5943亩，人均耕地约2.43亩。

较为优越的自然条件使长镇发育成一个典型的农业乡镇，多数所谓的乡镇企业也都是农业领域的“绿色企业”，如林场、果园等。

为了了解长镇乡村关系的实际情况，我们对镇干部邓某进行了访谈，请她详细的讲述了长镇最近一届村支部与村委会换届的情况。

1．选举过程中的乡镇控制

长镇的“两委”换届是在Z市1999年9月下达“两委”换届的文件之后开始的，于1999年11月结束。当时镇里也就此发了文。镇里首先组织对村里进行考核，包括两个方面：一是上一届村干部的工作成绩，工作方式方法和群众的反映；二是就下一届村“两委”候选人的情况进行民主推荐。推荐是由村支部实施的，首先要座谈党员，了解民意。村委会看上去有很大自主权，但是《村委会组织法》规定：村委会对村支部负责。村支部又对谁负责？村委会主任一般是村支部委员，这样便于控制。下去考核时，我们带着一定的目的，去作引导工作，不能直接说选谁，不选谁。

包村干部是选举领导小组成员。我在杨村（邓某包的村）座谈了8位党员。有的农民很聪明，会顺着领导的意思讲。在征求党员意见时，大部分都说现任（村）干部“还可以”，也有些人反映现任（村）干部有经济问题，这可能会对班子调整有影响。

村委会选举难控制一些。（因为）村委会实行“海选”，各小组在全村范围内提名候选人。（因此）要保证镇里认可的委员（候选人）在第一轮选举中胜出。由村干部包组，配合组长开展工作。

可以利用宗族的影响力。宗族的影响力不是很明显，但是在选举中可能表现出来。选出来的干部，对乡镇里的工作要有帮助。跟镇里唱反调，绝对不行。宗族影响力大的村，宗族里一定有一个人在村里当干部。（当然）绝对不允许出现宗族领袖和镇里看中的人竞争（村干部）的局面，一定要消灭在萌芽状态之中，可以让宗族领袖做副主任候选人。

对差额的人选也考虑很多，让村民一看就知道该选哪个。大部分工作在候选人出来之前就做了，选举开始后只是一个程序问题。……如果觉得局面无法控制（指不能确定乡镇中意的候选人顺利当选），我们就会做另外一个候选人的工作，让他退出选举。

我们提出的候选人不可能没有一定的群众基础。……，内定候选人的演讲稿我们都要把关。

2．挑选村支书的（内部）标准

第一，保持（村班子）稳定，以原任支书为好；

第二，有丰富的工作经验；

第三，群众基础较好；

第四，以前的工作成绩，主要是考核各项任务指标，如合同款、粮食入库、计划生育和社会治安等。衡量村支书工作好坏的标准，主要是看各种税费收缴的怎么样。搞林果基地、乡镇企业和多种经营，最终都是希望村里有钱好上交。让农民富起来，有钱交。

3．乡镇的目的

选出的村官对乡镇负责，要积极完成上级（乡镇）交给的各项任务。

现在农村工作“第一难”是款（税费）难收。计划生育工作不再是第一难的重要原因是经济原因——养不起。各种任务中首当其冲的是税费，现在义务工很少，很多都折钱（以资代劳）。

完成各项任务主要是钱，该上交的钱交上去后，（乡镇）就说你工作做得不错。计划生育和社会治安（有一票否决权）的工作在镇里都不算难。

乡镇只所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。（文中着重号由笔者加注）

“两委”换届的情况表明，长镇的乡村关系与人民公社时期的乡村（公社大队）关系已经有所不同，具有了后公社时期的一些特征，比如乡镇不再是直接任命村委会干部，而是通过直接选举产生村委会干部。但是，这种乡村间关系离制度意义上的“乡政村治”还有很远的距离，就村干部的产生而言，很大程度上还取决于乡镇的意见。长镇的干部甚至已经学会了在直选的背景下，如何通过合法的选举来达到控制村委会人选的目的，“大部分工作在候选人出来之前就做了，选举开始后只是一个程序问题” 。除了人事控制外，长镇还通过以下办法加强对村级组织的控制。

1．村帐乡管。长镇所辖各村的账目统一由镇经管站管理。每月月初，各村会计都到镇经管站做帐，未经经管站审核不得入帐，同时上报各村收支细目，便于乡镇核查。

2．签定目标责任状。每年年初，市里都要和镇里签定年度两个文明建设目标责任状。之后，镇里也要与村里签定目标责任状，将目标分解到各个村，年终进行考核结算，奖优罚劣，并与村干部的工资挂钩。 对长镇乡村关系描述和分析支持了村委会直选之后，乡镇仍然在延续对村级组织的控制，从而成为民主化进程的“绊脚石”这一判断，然而乡镇为什么要扮演这种角色依然没有充分的答案。

不过，在镇干部邓某的谈话中，已经给出了这一问题的初步答案：“选出的村官对乡镇负责，要积极完成上级（乡镇）交给的各项任务”。而“现在农村工作‘第一难’是款（税费）难收。……各种任务中首当其冲的是税费。……完成各项任务主要是钱，该上交的钱交上去后，（乡镇）就说你工作做得不错。计划生育和社会治安（有一票否决权）的工作在镇里都不算难。”总之，“乡镇只所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。”

邓某的话可能有些以偏盖全，但是至少我们可以把她的话理解成：财政压力是影响乡村关系的重要变量。

那么，邓某所言的财政压力是如何产生的呢？对这个问题的解释有很多，但是笔者以为，现行财政体制——分税制的不完善和行政体制——“压力型体制”的双重作用是造成乡镇财政困境的制度根源。

“分税制”与“压力型体制”：乡镇财政困境的制度根源

1．分税制与乡镇正税收入不足

改革开放以来，我国财政收入中“两个比重”（财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重）持续下降引起了中央政府对“国家汲取能力”下降的深深忧虑，最终导致了1994年分税制改革的出台。这是我国建国以来力度和范围最大，影晌最为深远的一次财政制度创新，是建立和完善与社会主义市场经济相适应的财政体制的重要步骤。

实行分税制后，“两个比重”逐年下滑的局面得到遏制和扭转。但是，从目前分税制实施的情况看，其对农村乡镇财政税收收入造成非常不利的影响，正税收入不能满足乡镇财政支出需要。因此，地方干部对分税制的评价是，“中央财政很好过，省级财政也好过，地（市）财政可以过，县乡两级真难过”。究其原因主要有以下几个方面。

一是，乡镇税制结构不合理，主体税种不突出。所谓主体税种是指复合税制结构中居于主导地位和起主导作用的税种，一般具有税收收入的可靠性、调控经济的主导性、税收制度的稳定性等特征。就乡镇财政而言，以前好的税种都被上收了，如今乡镇本级税收收入主要有工商税、企业所得税和农业四税（农业税、农业特产税、契税和耕地占用税）。显然，非农产业发达的地区可以从工商税、企业所得税中获取大量收入，而对于以农业为主的地区来说，其对农业税和农业特产税的依赖程度较高。以长镇为例，从下表可以看出该镇税收收入对农业税（含耕地占用税和契税）和农业特产税的依存度很高，两者合计占了财政责任目标的70.6%。由于农业税和农业特产税是根据农业经营收益来征收的，对于目前我国的农业技术来说，大多数农户还是靠天吃饭，极不稳定，如果按照田亩大小和历史产量做征收依据，那么就会弱化农民从事农业生产的积极性。因此，农业税和农业特产税作为乡镇主体税种是不适宜的。但是在税收立法权和税收政策制定权仍然高度集中于中央的情况下，乡镇无法因地制宜地开征新税，合理安排财政预算与管理，调控乡镇经济社会发展。

长镇2000年责任书财政数据指标

（注：此表由长镇政府办公室提供）

二是，政府间税收收入上移。在分税制下，作为主要税种的增值税收入的75%上交中央财政，剩余的25%则由各级地方政府分成，其他一些重要税种的收入或全部归属中央，或在中央与地方、地方各级政府之间进行分成。同时，中央与地方政府以及地方各级政府之间的收支范围和权限缺乏法律的明确界定，是靠相互交涉决定的，而且不断改变。乡镇政府是最基层的政府组织，在各级地方政府的交易中必然处于最为不利的谈判地位。这样，在利益机制的驱使下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，不得不采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种，全部或高比例地上收，这样势必造成作为最基层一级财政的乡镇税收收入的减少。

三是，财政转移支付制度不完善。乡镇正税收入包括本级税收收入和上级通过转移支付对乡镇的财政补贴。中央财政通过转移支付弥补地方财政本级收支缺口，是分税制国家的通常做法。可是，乡镇财政获得的上级转移支付的财政补贴是非常少的。据任宝玉在河南某乡的调查，转移支付只占该乡1998年预算内包干收入的3%。王绍光将其原因归结为中央和乡镇的直接上级县政府的财力不足似乎并没有切中要害，更主要原因是现行转移支付制度的不完善。其一，中央财政的调节地区间差距的财力并没有随着中央财政收入的增长而相应增长。由于分税制改革是在保证地方既得利益的前提下进行，中央政府对地方的转移支付大多是通过税收返还的方式进行的，这样做固然保证了每个地区的既得利益，便于改革的推进，但是中央政府就只能够用十分有限的收入增量来考虑地区间的平衡，因而中央财政在解决城乡差距、地区差距上的作用就难以有效发挥。其二，我国财政转移支付中存在转移支付形式不规范，各项专款过多，且缺乏程序化、公式化的分配办法，随意性大，转移支付功能弱，转移支付办法不完善等问题，从而使转移支付很难发挥平衡乡镇财政收支的作用。

2．“压力型体制”与乡镇财政支出扩张

“压力型体制”是荣敬本等人在河南省新密市研究县乡两级政治体制改革后，提出的一个概念。究其实质，“压力型体制”是集权式政治体制在行政体制上的反映，是计划经济加上承包制在政治生活中的混合产物。“压力型体制”对乡镇财政支出构成了持续的扩张压力。 其次，“压力型体制”要求机构“上下对应设置”的原则导致机构编制膨胀，增加了乡镇行管费用支出。为了保证各项指标的完成，上级往往以拨款和物质相威胁要求下级政府设置对应机构，结果乡镇也设置了七站八所，造成机构林立，人员臃肿，少的乡镇70——80人，多的乡镇200多人。设机构，增人员就，就需要相应地增加办公经费和人头费。

其三，“压力型体制”使乡镇政府在原有职能的基础上还进一步增加了公共品供给的压力。为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标，乡镇政府往往介入竞争性生产领域，“上项目”，大办乡镇企业，提供“越位”公共产品。为了在短时期内使城镇建设等各项公共事业取得实质性进展，在全县乃至更大范围内取得好名次，争得好声誉，乡镇政府往往不顾实际情况和财力条件，修广场，建市场，大搞“面子工程”、“形象工程”，强调高速度、超水平，用有限的财力办最大最多的事情，在最短时期内在各种评比中取得好名次。这样，必然进一步加大了乡镇财政支出压力。 为了平衡乡镇财政日益扩大的赤字，理论上可能的政策选择有六种：(1)在现有财政体制不变、地方政府征税权力不变的情况下，加强税收征管工作；（2）赋予乡镇政府设税权，增加地方征税权力；（3）加强财政转移支付，增加中央政府和上级政府的转移款；（4）明确乡镇政府职能，减少地方政府支出；（5）通过融资，借钱吃饭办事。（6）寻求各种非税收入。 正因为如此，现在许多乡镇财政一面是负债累累，一面是农民负担不断加重，成为威胁乡镇财政安全的两大“毒瘤”。现在很多乡镇，特别是农业地区的乡镇财政负债累累，入不敷出。乡镇负债到底有多少，现在还没有权威的数字。仅据农业部1997年对10个省的一项调查显示，乡镇平均负债规模已经达到400万元。全国现有43311个乡镇，据此计算，乡镇负债的总额近2000个亿，并且近年来还有不断增长的趋势。

借债只是权宜之计，总是要还的。对绝大多数农业地区而言，工商税、企业所得税税源很少，乡镇偿还欠债的钱最终还是要落在广大农民头上。因此，如何从农民手中把钱收上来就成了乡镇平衡财政收支的关键。

村民自治：民主与乡镇财政动员能力

作为现代国家制度重要支柱和标志的民主制度与财政密不可分。当年英、法等国最早的国会并不是基于什么民主的政治理念、而纯粹就是因国王必须就征税问题与"纳税大户"（后来随民主的发展而演变为一切对国家有义务的公民之代表）协商而产生的。也正是在"无代表，不纳税"的基础上形成的纳税人认同，使现代国家拥有比传统国家更强的征税合法性和更大的实际征税能力。

如此说来，民主制，至少是议会民主制是统治者为了提高征税能力的产物，换言之，也就是民主政治能够提高政府的财政动员能力。既然如此，为什么中国的乡镇政府要弃村民自治这一有中国特色的社会主义基层民主形式而不用，而偏偏要如前文谈到的那样违法地扮演一个“绊脚石”的角色呢？这样做的逻辑究竟在哪里呢？

在对长镇政府干部邓某的访谈中，她谈到这样一个观点：乡镇之所以控制村干部的选举产生归根到底是出于财政压力。在我理解，这其中隐含的意思是村民自治及村委会民主选举会弱化乡镇财政动员能力，不利于乡镇完成税费征缴任务。那么，乡镇为什么会得出与理论分析相反的结论呢？

要理解乡镇看似反常的行为，还得从财政制度入手，不仅要了解乡镇正式财政制度安排，还要掌握乡镇财政运作的实际。

乡镇财政的收入可以分成三个块：第一是预算内收入，主要是各项税收组成；第二是预算外收入，主要以各种附加税为主，如农林特产税附加、教育事业费附加等；第三块是乡镇自筹经费，包括隶属乡镇政府的企业向乡镇政府缴纳的利润，乡镇向辖区内农村居民收取的各种费用，包括乡镇统筹收入、各种集资捐款收入和罚没收入。前面两项收入也可称为体制内收入或者习惯上所说的“税”，每三块可以称为体制外收入或习惯上所说的“费”。

相比而言，体制内收入有财政法律法规作为依据，而且其管理也较为规范，因此乡镇的自由裁量空间较小。而体制外收入是乡镇通过行政隶属关系来实现的，收支具有相当大的随意性和主观性，因此乡镇的自由裁量空间较大。因此，乡镇往往非常愿意在乡镇自筹资金上下功夫，来满足自己的财政支出需求。加之作为“纳税人”的农民无法通过现在的制度安排对乡镇行为进行有效制约，又难以通过自由流动，“用脚投票”来约束乡镇政府行为，因此，乡镇可以根据其财政支出需要来决定财政收入。如此，“乱收费、乱集资和乱罚款”也就不可避免和愈演愈烈了。乡镇财政实际上已经退化为“量出为入”，而离一级国家财政相去甚远，与公共财政更是不着边际。因此，从乡镇财政运作的实践来看，乡镇政府便拥有了“实际定税权”。即使是“‘三提五统’不得超过上年农民人平纯收入的5%”的政策“高压线”，乡镇也可以通过提高农民人平纯收入的办法来突破政策限制。

但是，乡镇的“实际定税权”是不具合法性的，既与国家的政策法律相违背，又没有建立在“纳税人”——广大农民同意的基础上。因此，为了维护 “实际定税权”，乡镇一方面要利用其作为上传下达中介的地位节流国家和农民之间的信息交换，另一方面势必要保持对农民的行政控制。

然而，村民自治的实行显然是不利于对农民的行政控制的。村民自治进入乡村社会必然会带来乡村原有权力结构的变化，乡镇对所辖农村区域内原有的行政管制权会有一部分逐渐让度给广大村民和村级组织，演化成为村民的自治权力。同时，乡村政治领域内的变化必然会在财政领域得到反映。

首先，面对巨大的财政压力，乡镇如果真正通过村民自治这种民主形式，来解决财政动员问题，就会出现一个它不愿看到的结果：原来由乡镇独享的“实际定税权”就变成了收缴双方——乡镇政府与农民共享。

就农民而言，当然希望自己少交税费。一方面他要求国家不增加税收，另一方面要求国家不断增加社会福利的产量。而村民自治正好为农民表达自己对公共品的需求提供了制度化的渠道，这样乡镇在“征税”时不得不考虑村民的需求偏好。农民也因此获得了交什么“税”和交多少“税”的部分决定权。这样，原来由乡镇垄断的“实际定税权”就变为乡镇和农民分享，至于分权的比例则取决于双方的谈判地位和能力。村民自治恰恰会导致农民组织化程度的提高，从而带来其与乡镇进行谈判地位的提高。虽然“较小的集团（特权和中介集团）常常能战胜大集团”。可是与战胜如“马铃薯”一样分散的农民相比，乡镇战胜组织化的农民所付出的成本更高，损失的“实际定税权”也就越大。这显然是乡镇所不愿意的。

其次，村民自治会弱化乡镇税费征管权。在广大农村，乡镇干部直接征收税费是非常普遍的现象。乡镇征收自筹资金是应当的，但是乡镇政府直接收税就显然违法越权了。根据财税体制安排，乡镇预算内的农业税收（包括农业税、农林特产税、耕地占用税、契税、牧业税）由乡镇政府的财政部门征收，工商各税、企业所得税、城市教育附加税、屠宰税由地方税务所（分局）征收。因此，乡镇政府并不是前述各项税收的法定征收机关，因此既无权力也无责任征税。那么，乡镇政府的干部为什么要充当“税官”的角色呢？这又要从分税制和“压力型体制”上找原因。

分税制后，中央财政和地方财政“分灶吃饭”的性质并没有改变。我国绝大多数县市是“吃饭财政”，而农业税收是地方财政收入的主要来源，农业税收一旦出现缺口，干部工资就难以按时发放。可是，在我国农村目前生产水平和农村经营制度下，农业税税源分散，税额小，征管难度大，征收成本高，单纯靠财税部门征缴农业税收，无法完全征缴到位。特别是屠宰税和农业特产税，根据国家规定要据实征收，其征收要面对千家万户，税源核实难度大，据实征收委实不易。

不得已，县市政府就通过“压力型体制”将农业税收的主要任务下达给乡镇政府，依靠行政手段来强化征收力度，并制定了严厉的奖惩办法。不能如期完成的，县市财政停发乡镇干部的工资；按时足额完成的，则按比例返还数量可观的税款。而且在有些县市领导看来，税收征缴如何，还是考察乡镇干部工作能力和政绩的重要标尺。因此，为“吃饭”计，为“发展”计，乡镇的领导干部们不管是否违法，都要尽力拼命地收税。于是“乡官”就事实上成了“税官”。

然" 而，面对几百平方公里内几千上万户农民，乡镇政府与农民之间仍然存在交易费用过高的问题。因此，乡镇也就将税费征缴任务进行分解，根据人口、土地等确定每个村的税费征收任务，由村干部负责征收，而乡镇干部一般不直接面对农户收款。而村干部在接到乡镇下达的税费征收任务后，通常也会召开村组干部会，将任务进一步分解到村民小组。

这样，在征税主体乡镇政府与纳税人农民之间还有两个环节：行政村和村民小组，这样乡镇征税链条就体现为：乡镇政府→行政村→村民小组→农民（户）。这样一个征税链条实际上是行政层级里“压力型体制”在乡村社会的延伸：中央→省→地（市）→县（市）→乡镇→行政村→村民小组→农民（户）。正是这样一个自上而下的链条保证了政府对农业各项税收的征收。

但是这个链条的上下两端却有所区别。乡镇以上征税链条的维持和运作遵循的是下级服从上级的行政逻辑，但是这个逻辑在后公社时期却不能适用于乡镇以下的链条。因此，乡镇在沿用公社时期的行政命令的同时，还往往会采取其它办法来调动村干部的征税（费）积极性。 二是，包村驻点。乡镇机关领导干部从书记、乡镇长到一般工作人员，大多都有自己负责的村（包村），其职责主要是上传下达，督促检查。

三是，私人间感情。通过个人交往，乡镇干部与村组干部建立起互惠的私人间感情。在乡村社会里，良好的私人间感情是工作的助推剂。

四是，帮助“拔钉子”。征收税费工作中，出于各种原因总有一些村民拖欠甚至拒绝交纳，村干部又往往碍于乡里乡亲的情面或者担心村民报复，不愿意“得罪人”，用强制的办法征收。对此，乡镇往往也给予充分理解，一般会自己充当“恶人”，集中清理“钉子户”。

当然，在各种措施里，“最重要的是行政压力”。但是，村民自治的推行却会减轻乡镇政府对村干部的行政压力，从而可能会打破整个征税链条的完整性。

村民自治的实行会使村委会干部授权来源发生变化。村委会干部再不是由乡镇任命，而是由村民直接选举产生。这样村委会干部的授权来源就不再是“自上而下”的乡镇政府，而是“自下而上”的广大村民。其权力性质也会发生相应的改变，由行政权变成自治权。授权来源和权力性质的变化必然会对村委会干部的行为发生影响。村委会干部会由以前主要执行乡镇命令，完成乡镇下派的任务，维护乡镇的利益，转而更多地是执行村民会议的决议，代表村民的利益，为村民提供社区公共服务。也就是说，村委会干部会由以前主要扮演乡镇政府“代理人”的角色转而更多地扮演村民“当家人”的角色。特别是当乡镇交给村委会办理的事情与村民利益相抵触时，村民委员会往往会站在村民的立场上，而村民亦可以通过其自治组织表达自己的利益偏好甚至抵制这些于已不利的事情。

就征收税费而言，农民往往对其中的“国家部分” ，即税收部分比较认同，认为“种田完税”是农民的义务，因此农民也愿意积极完税。但是农民对乡镇政府平摊农业特产税和屠宰税的做法十分不满。至于“集体部分”中的既没有法律法规依据、超出标准范围、不顾农民承受能力的各种乱集资、乱罚款和乱收费，农民更是深恶痛绝。在这种情况下，真正实行村民自治后，村干部就不会像以前那样卖力的征收这些农民反对而乡镇财政又十分依赖的税费。对此，乡镇政府显然也是不愿意看到的。

第三，村民自治还不利于乡镇控制村级集体资产。虽说如今乡镇政府已经不能像人民公社时期那样平调生产大队和生产队的资产，如果能够控制村级集体资产对于缓和乡镇所面临的财政压力大有益处的。乡镇的这种做法实际上是行政层级里各级政府间存在的财权上收的翻版。但是，按照法律规定，乡镇与村之间已经不是行政上的上下级关系，要达到财权上收的目的，就要维持这种行政上下级关系，控制村级组织。从这个意义上说，“村财乡管”既是乡镇控制村的手段，也是乡镇控制村的目的。如果真正实行村民自治，实现“村财村管”，就会进一步削弱乡镇的财政动员能力。

从前述分析中不难看出，真正实行村民自治会削弱乡镇财政动员能力，这对于已经处于困境中的乡镇政府来说，无疑是雪上加霜。因此，乡镇弃村民自治这种民主形式于不用就是情理之中的事情。但是，如果乡镇政府又不能不推行村民自治，这样要担上违法的风险，因而在当下村民自治实践中，乡镇政府采取的策略多是阳奉阴违，以村民自治之名，行乡村控制之实。

结 论

在转型时期，建构一种既能解决国家意志在乡村社会有效贯彻，又能实现社会力量对国家权力约制的民主合作型乡村关系，实现国家与社会权力的互强，是关系到我国农村现代化建设和民主政治建设的一项关键性因素。

村民自治的实行应视为国家为建构民主合作型乡村关系上的一项努力。但是，单纯地推行村民自治并不足以解决这个问题。正如前文分析的那样，分税制带来的正税收入不足和“压力型体制”导致的财政支出使乡镇财政面临巨大的压力，征收税费工作取代计划生育成了新的农村工作“第一难”。而村民自治的推行不仅不能缓和乡镇财政压力，而且会削弱乡镇的“实际定税权”、加大税费征管难度和不利于乡镇挤占挪用村级集体财产，从而削弱乡镇的财政动员能力。因此，乡镇往往置国家的法律政策于不顾，仍然沿用人民公社时期的方式方法来处理与村的关系，从而使制度安排上的“乡政村治”流于形式。

这说明，乡村关系受制于国家与农民的关系，也受制于政府间关系。因此，民主合作型乡村关系的构建仅仅局限于乡村层面的制度改造是不够的。比如，乡镇财政困境产生的原因主要是分税制改革的不完善和“压力型体制”的弊端，而要解决这个问题就需要在更加宏观的层面上进行制度创新，否则微观层面的努力很可能劳而无功。