论我国国家审计体制改革

「摘 要」 审计体制是国家政体的重要组成部分。本文在考察国外审计体制形成的 历史 背景基础上，得出了审计体制选择的若干启示； 分析 了我国现行国家审计体制的特点和缺陷，提出了改革我国国家审计体制的基本目标、指导思想和符合我国国情的国家审计体制的两种设想。

「关键词」 国家审计 审计体制 改革

一、国外审计体制的探源及启迪

（一）立法型体制的先驱——英国

英国的政体是典型的“三权分立”并相互制衡的体制：议会行使立法权，内阁行使行政权，法院行使司法权。

立法型审计体制最早产生于英国，其进一步完善和成熟是在美国。它是现代政府审计机构中比较普遍的一种形式，加拿大、澳大利亚等国也属于这一类。

（二）司法型体制的代表——法国

司法型审计机构具有以下特点：首先，最高审计机构属于司法系列或具有司法性质，它强调审计机构的权威性和独立性，强化了国家审计的职能与作用。其次，司法型最高审计机构具有显著的稳定性。在这种形式下，审计法院的法官特别是高级法官实行终身制，它有效地保证了审计机构的稳定性与审计方针、政策的一贯性，也有效地保证了最高审计机关的人员素质和工作质量。再次，最高审计机关不实行准则管理而实行制度管理，它与财政、公共 会计 同属于公共财务制度，并构成大陆派的特点。最后，审计法院把年度审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在法兰西公报（政府公报）上，以引起舆论界和社会的关注，造成社会舆论监督。

（三）独立型审计体制——另一种模式

在封建社会，早期德国也是一个专制王权的君主国，国王权力极大。这个讲究实用和法制、富有创造性的民族，不但诞生了许多世界级的大 科学 家，也有他们引以为豪的德国古典 哲学 思想。它地处欧洲，与法国相伴，离英国也不远，但他在审计制度创建上却别具一格，另辟蹊径，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一条“独立审计模式”之路。这种审计模式的主要特点是，国家审计独立于立法、司法和行政三权之外，它与议会没有领导关系，也不是政府的职能部门。在审计监督过程中，坚持依法审计的原则，客观公正地履行监督职能，只对法律负责，不受议会各政党或任何政治因素的干扰。但对审计出来的问题没有处理权，而交与司法机关审理。这是它与司法型审计的最大区别。

（四）行政体制

这是一种历史最悠久的审计类型，即使到了现代仍然有一些国家采用这种形式，如瑞典、 中国 、泰国、巴基斯坦、沙特阿拉伯和原东欧社会主义国家。这种审计模式的主要特点是：第一，行政体制的审计机关隶属于政府行政部门或隶属于政府某一部门的领导，如，泰国和中国的审计署是在总理领导下工作的，而巴基斯坦审计长公署则隶属于财政部门。第二，根据国家法律赋予的权限，对政府所属各部门、各单位的财政预算和收支活动进行审计。它们对政府负责，保证政府财经政策、法令、计划和预算等的正常实施。第三，行政型最高审计机构时效性强，但其独立性不如以上三种国家审计类型。

（五）国外审计体制选择的启迪

1.各国审计体制是其政治制度的表现，是为其政治制度服务的。正如文硕（1996）所说：“政治制度制导着国家审计，国家审计承载着政治制度。”如三权分立的国家（美、英、法、德、瑞等），由于具体情况不同，有的议会力量较强，审计机关由议会领导，实行立法型审计模式；有的国家司法意识较强，审计机关就隶属司法系列，这样才能更好发挥审计监督作用。可见，建立审计模式要因地制宜，不可一概而论。

2.不论采用何种审计体制以及审计体制如何演变，都是为了达到权力制衡的目的和增强审计的独立性。这充分说明审计是民主政治的产物，它在完善各国民主政治的道路上，也必然经历由不完善到逐步完善的过程。如英国、美国最初都是行政型模式，但实践证明它的独立性有限，不能很好发挥制衡作用，故后来才发展到立法型；德国开始是立法型，后来一段时间是行政型，再后来最终发展到了独立型。

3.审计体制本身无所谓“最好”、“最劣”之分，只要适合于本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用，就是有效的。例如，立法模式由议会领导，对议会负责，而如果某国的议会力量薄弱，议会不能制约总统（国王）或首相（总理），相反总统（国王）能控制议会（有解散议会的权力），那么，这种国家采取行政型模式或司法型模式比立法型模式更有效；又如独立模式，虽然其审计独立性很强，但没有处理处罚权，只有调查和建议权，这也是不足之处。但是总的看，由代表人民利益的议会领导或具有司法职能的审计具有较多的优越性，他们独立性较强，权威性较高，能更好发挥监督和制衡的作用。

4.行政模式审计体制，其明显的弊端是独立性较差，权威性比较弱。所谓“审计难，处理更难”不能不说与此体制有关。在经济全球化，许多国家加入WTO的当今世界，必须加强各国审计的独立性和权威性，立法型审计模式是值得借鉴的，但其前提必须有一个强大的议会。我国人大是监督“一府两院”的最高权力机构，从长远看，国家审计机关隶属“人大”是理想和可行的选择。

5.审计体制是指审计的一整套制度安排，包括机构设置、职权配置和权力运行的有效性等。因此，讨论审计体制不应只看机构设置一个方面，或片面强调级别升格，还应考虑其职权配置是否合理、权力运行是否有效。

6.体制改革是生产关系的改革，它作为生产关系的体现，规定着人的行为方式和行为空间，这些方面一旦改变，就可能大大促进生产力的发展，审计体制的改革也是这样。

二、我国现行国家审计体制及其缺陷

（一）我国现行审计体制的特点

我国现行审计体制属于行政型，因此它具有上述行政型审计体制的一般特点。根据我国《宪法》和《审计法》的规定，其具体特点是：国务院下设立审计署，在国务院总理领导下开展工作；审计机关实行双重领导体制，“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”；审计机关不仅对同级各部门和下级财政进行审计，而且对国有 金融 机构和 企业 事业单位进行审计；不仅有审计权，而且有一定的处理处罚权；审计经费列入同级财政预算；预算执行情况和其他财政收支的审计结果由本级政府向本级人大常委会报告；审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系，确定审计管辖范围；在人事任免上，审计长由总理提名、人大常委会任免，地方各级审计机关负责人由地方任免。

（二）我国现行审计体制的缺陷

3.透明度差。虽然我国审计法规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向 社会 公布审计结果”，但是，多年来中央和地方审计机关查处的大案要案却鲜有见报见电台的，这些审计报告往往作为“机密”锁藏柜中。而凡民主 政治 的国家，都提倡勤政、廉政和“阳光政务”，阳光是最好的消毒剂，也是最有效的监督，腐败最怕阳光。因此西方很多国家的审计报告都是置于规定的地方供公众随时查阅的。透明不仅是民主政治的需要，也是入世后的要求。

4.县级审计机关存在的必要性值得考虑。审计法规定，县以上人民政府设立审计机关，负责本行政区内的审计工作。据了解，在计划 经济 时期，由于各县都有许多国营 企业 ，县审计局还有很多事情要做。实行市场经济后，尤其是2000年前后，按中央的“抓大放小”政策，县里基本没有国有企业了，它们都被放掉或改制了。现在县审计局只查几个事业单位和搞一些领导干部的任期经济责任审计，业务上较“轻松”。有的地县审计人员自己也说，县级审计机关在当前情况下存在的必要性值得考虑。

5.审计资源配置不合理。除审计署外，目前我国主要履行或部分履行审计职能的部门和机构，还有中央纪律检查委员会、国家监察部、财政部监督检查局和证监会等。他们按各自的职责查处不同的单位和个人。中纪委主要管高级党员干部的违纪违法问题，监察部主要管行政（一般是非党员）干部的违纪违法问题，财政部监督检查局主要管中央企业和大型企业的问题，证监会主要管上市公司的问题。这些问题中又主要是经济问题或大多都涉及经济问题，而查经济问题、搞经济监督完全是审计部门的职责。因而多年来的多头检查、重复监督和交叉监督问题不能被很好解决，使企业叫苦不迭，这是不合乎十六大精神的，充分说明审计资源需要重新配置。

三、建立新审计体制的改革思路

（一）国家审计体制改革的必要性

以上现行审计体制的缺陷说明，改革现行体制，尽快克服其缺陷，使其与我国社会主义市场经济的 发展 及审计环境的变化相适应，势在必行。首先，改革和完善现行审计体制是贯彻和落实党的“十六大”精神的需要。党的“十六大”报告提出：深化行政管理体制改革，按照精简、统

一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革， 科学 规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题；加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。其次，改革和完善现行审计体制是深化审计监督、增强审计独立性、加强权力制衡的需要。现行审计体制下存在的问题已经在一定程度上 影响 了审计监督的质量和效力，阻碍了审计工作的进一步深化。而且在现行审计体制下，上述缺陷很难从根本上予以解决。尤其是权力制衡问题，无数事实证明，没有监督的权力是危险的权力和极易产生腐败的权力，我们必须按中央要求，从经济决策环节开始到执行的全过程都要实行有力的监督。因此，改革和完善现行审计体制已是关系到审计监督质量能否进一步提高、审计工作能否不断深化、我国国家审计制度能否健康发展的当务之急。

（二）国家审计体制改革的基本目标和指导思想

建立高效率的 现代 国家审计体制是一项复杂而艰巨的工作，我们既要考虑市场经济体制的一般要求，也要从我国国情出发；既要吸收国外成功的经验，也要进行审计体制创新。因此，我们认为，国家审计体制改革的基本目标是：立足我国国情，借鉴西方成功的经验，逐步建立一种与时俱进的独立性强、能真正起到制衡作用的现代国家审计体制。按照这一目标，改革的指导思想应该是：符合本国政治体制的要求，最高审计机关应设置在核心权力机构下；能有效完成本国宪法及审计法（需要修改）赋予的职责，能充分行使宪法与 法律 赋予的权力；无论是中央还是地方审计机关，都能真正独立地开展工作，不受其他部门、团体和人员的干扰；有利于提高审计工作质量和透明度；有利于各种监督机构的资源整合，克服职能交叉、机构分设和重复监督的问题。

（三）国家审计体制改革的 内容 与设想

2.学术界和实务界关于调整和完善现行体制的观点分析。目前具有代表性的观点有三个方面：

（2）改名升格观或改良观。即将审计署改名为审计部，并在现有基础上，提升审计署的规格和地位，在国务院内提升半格，使审计长具有国务院副总理或国务委员的地位（叶青，2003）。因为现有名称（审计署）与国务院下副部级的直属事业单位如新闻出版署、海关总署等相同，不符合我国国情，不易为人们理解和接受，体现不出应有的层次。在实行审计长负责制的同时，延长审计长的任职期限，使其任职期限长于一般政府职能部门行政首长的任职期限。同时，审计署对省级审计机关应具有直接领导权和人事安排权，以增强审计独立性、排除地方政府对审计工作及其结果的干预。并建议对审计署现有派驻中央各部委审计局进行整合，成立审计总局，定为副部级，直属审计署（或审计部）领导，专司对中央部委本级财政、财务收支活动的审计。

（3）维持现状观。即目前仍实行行政体制。“国家审计机关隶属国务院，这是比隶属于全国人民代表大会更优的安排”（吴联生，2002），但要改现行省级审计机关的双重领导体制为中央审计机关垂直领导体制，使其“业务上和行政上都直接接受审计署的领导”。刘力云（2002）也认为，在中央集权制国家，作为国家权力执行机构的政府，扮演着国家最高管理机构的角色，“国家审计机关隶属政府是顺理成章的”。因此，主张像三权分立国家那样，将我国国家审计机关隶属立法机关——人大，“缺乏充分的依据，在现阶段也不利于发挥审计机关的作用”。

3.改革思路设计。根据以上分析和我国国情，我们提出以下两种设想：

设想之一：成立审计院或中央审计委员会。我国国家审计体制改革如果能很快实现上述第一种观点，即“一府三院”制，在当前和今后一个时期内则是比较理想的体制。但这里有两点值得注意，一是这种体制能否通得过？通过的阻力和可能性有多大？二是不管“两院”也好，“三院”也好，在我国都是在党中央的领导下开展工作，许多涉及省部级领导干部的大案要案，大都是中纪委点头后“两院”才敢搞，否则还是不敢动。因此从独立性和权威性两方面来看，既然改良观下审计的独立性既不彻底，又使其“夹在政府和人大之间”而“两难做人”，独立模式又“不切合我国习惯”（项俊波，2001），那么，与其将审计署变为第三个“院”，还不如按红军时期那样直接设立由党中央领导的“中央审计委员会”。这个设想似乎有点“离谱”，因为世界各国中没有哪一个国家的审计机关是由政党领导的。但其实很好解释，因为他们是三权分离、多党执政。我们则不一样，如前面所说，“中国共产党的各级领导机构是一种政府结构”，并且“是中国政府体制中的一个关键要素”。成立中央审计委员会后，它与中纪委的关系是，后者管党纪监督，前者管经济监督，双方相互配合，可谓上上策。但这依赖于中央领导对审计工作的认识高度。

设想之二：如果设想一不能实现，则可考虑实行“资源重组改良观”。具体措施是：第一，审计署改名为审计部，仍隶属于国务院，但审计长级别为国务委员级，以增强其权威性。第二，重组审计资源，将中纪委、监察部、财政部监督检查局等部门中的执行审计职能的人全部划归审计部，充实审计部的力量。美国审计总署人数最多时有5000多人，后来精简了一些，英国审计署的人数也比我们多。而我国审计署机关仅

四、五百人，是美国的十分之一，难怪我们的审计覆盖面仅10%左右。第三，中央对地方审计机关实行垂直领导，同时撤消审计署驻各地特派办，将其合并到当地审计厅。因为，实行垂直领导后，地方审计机关的独立性问题基本解决，人事、业务和经费都由审计部统一安排，因此它与特派办分设也就没有必要。省对地市审计机关也实行垂直领导，但地市审计机关的经费由省财政安排。第四，取消县级审计局，仿照银行系统内部审计的做法，将其审计人员“上收一级”，统统编入地市审计局，业务上则“下审一级”。第五，实行属地审计原则，改变现行审计管辖范围，消除审计盲区。不论中央单位还是省直单位，只要它在哪个地区就由哪个地区的审计机关进行审计，如果有困难，再由上级审计机关协调或直接进行审计。实行垂直领导为实行属地审计奠定了基础。

参考 文献

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