论述国有化的背景

论述国有化的背景

一、艾德礼工党政府前英国的国有化历史第一次世界大战爆发后，为了适应战争的需要，英国迅速地把经济纳入战时轨道，煤矿、铁路和有关军用物资的企业暂归国家经营，政府管理工业原料、进出口和产品价格，投资建造了近四百个军需工厂。但战争结束后，政府仍取消对私人企业的管制，所建立的军火工厂也卖给私人， 在第一次世界大战的破坏和三十年代大危机的冲击下，英国的经济每况愈下，在客观上需要国家进行强有力的干预。同时，英国国内左右两方面要求国有化的呼声也日益增高。除工党积极主张国有化和国家干预外，保守党和自由党的一些议员也思考集体主义和个人主义能否“合成” 的问题。早在1908年， 年仅33岁的商务大臣丘吉尔在议员竞选演讲中主张“ 建立国营工业和运河的国有化”，并极力赞成财政大臣劳合•乔治提出的包括失业和残疾的保险计划。[2] 1926年， 英国成立了中央电力局，负责协调全国的发电、供电系统，并架设了13.2万伏的高压电网， 1927年成立了国有的英国广播公司 （B.B.C），1933年伦敦旅客运输公司成立，1934年，英国成立了一个“未来五年小组” 的“压力集团”，积极主张国家对经济的干预。该小组在1937年出版的《未来五年》一书中指出： “历史上的个人主义与社会主义之间——完全竞争的资本主义制度思想与国家掌握所有权进行管理和控制的思想之间——的论战， 如果用当前现实主义的眼光来看， 似乎大大地离开了题目。 因为很明显， 我们的实际制度在今后很多年内无论如何将是一种混合的制度；我们的经济将在很不同的程度和方式上， 既包括国家直接所有和控制，公有或半公有企业的管理，并且也包括在适当的公共管理的结构内将继续存在的私人竞争企业的领域。”[3]保守党议员麦克米伦还于1938年出版了《中间道路》一书，主张中央统一计划，改组工业生产和分配。[4]遗憾的是，上述两书的观点在当时的国民政府的议会中并没有得到大多数人的支持。1939年，长期接受国家资助的帝国航空有限公司归为国有，合并为英国海外航空公司。

在第二次世界大战中，英国面对强大的纳粹德国，为了赢得战争的胜利，必须动员全国的人力、物力和财力，必须将几乎所有经济部门都掌握在国家的手中，如同一战一样，战争使国家从经济后台走到了前台。战争开始后，英国就成立了许多管制经济的机构，例如，铝的管制由英国铝公司主持，钢铁管制由英国钢铁联合会主持，有色金属由英国金属公司主持，硫酸管制由帝国化学工业公司主持。经济管制机构的任务就是负责为国家订货，分配国家的投资、原料和津贴，用国家预算建立和装备新的工厂以及调配劳动力等。同时，战争使英国政府权力大大加强，工业实现了空前的集中。按照1941年初的工业核心计划，在万余家民用企业中有3500多家实行了合并。公平牺牲的要求在战时也在一定程度上得到体现。工党理论家拉斯基在分析了战时英国社会动向之后曾指出，英国正处于历史上这样一个转折点，迫切需要一份巨大改革的菜单，不然的话，革命者对于这些人就会具有一股不可抗拒的吸引力。[5]而且英国民众也认为在战争期间的“战争管制与国有企业的运作并没有本质的区别”。[6]

由此可见，国有化在工党1945年执政之前就已经开始了，只是程度的规模很小，但却使英国人们开始熟悉了国有化究竟是怎么回事。因此艾德礼工党政府的国有化政策对公众来说并不是一件特别陌生的事，也不是英国人们根本不可接受的东西，相对于自由放任政策来说，只要国有化政策能带来更多的利益，英国人们就能接受它。

二、英国工党的公有制思想1918年后， 生产资料公有制被工党认为是英国社会和经济变革的必要条件，[10]这种一致性反映在两次大战之间的一系列的理论和政策上。在工党党章颁布后不久，1918年6月， 在党章公有制条款和1916年费边社文集《如何吸取战争的教训》的基础上，工党颁布了其历史上第一个纲领性文件《工党和新社会秩序》（Labour and New Social Order）， 将党章规定的目标具体化。该文对提高公共服务，最低工资、工业法规的修订，提高学生毕业年龄，失业保险，建立最低生活保障线，提高税收等做出了详细规定， 并许诺对矿业、铁路业、码头、电力等行业实施国有化。[11] 这个纲领文件“是一个充满信仰和热情的宣言……是一个毫不妥协的社会主义者的文件”。[12]整个20年代， 工党都在为建立工党所理解的社会主义社会进行准备工作，希望获得下院的多数以保证其上台组阁，实行国家控制的生产资料公有制和国家对社会服务业的控制。1927年，工党发表了《工党与国家》 （Labour Party and Nation），该文件强调了工党关于国家干预和控制的政策思想，保证在工党上台后，将扩大社会服务的范围，在基础工业实行国有化。1931年大选失败后，工党决心在党章确定的目标下，加快步伐地走下去。 1934年的政策文件《为了社会主义与和平》 重申了《工党和新社会秩序》的大多数内容，并且扩大了原来设想的国有化部门的范围，包括对交通、化工、银行、煤铁钢、造船、电机、纺织、信贷、保险等行业实行国有化和公共控制。1935年工党的大选宣言中， 提出了对银行、煤矿、交通、电力、 钢铁和棉纺业的国有化。[13] 1937年的政策文件《工党的现实纲领》， 制定出工党在上台后的五年任期内可以达到的计划， 明确表明工党执政后的目标是建立社会主义共同体。 1940年，工党公开宣称：社会主义的英国已不再是乌托邦，而是一个非常现实的目标。[14]

由于工党没有获得一个议会多数政府，因此1945年之前工党的公有制思想主要还是停留在言辞上而不是在行动上，但它为艾德礼工党政府的上台做了扎实的理论宣传，使英国人们日益认识到，国有化不仅能够改善工人待遇、实现社会主义的长远目标，而且也是对那些违反市场经济规律的一些特殊行业的控制方式之一。同时它为工党上台后进一步发展和实施这些政策奠定了基础。

三、英国传统工业部门发展的困境这一系列困境在棉纺织工业上表现得淋漓尽致。

表一 棉织品输出（-）和输入（+）净额[17]

（单位：千吨）英 国 -576 -377 -135美 国 -35 -37 -32

印 度 +249 +116 +67日 本 -3 -103 -234

表二 世界布匹和人造丝织品的产量和输出额[18]

（每年平均额：百万平方码）产 量 人造丝及混纺品 50 600 1,700 5,300

全部产品总额 27,050 31,600 31,100 40,800

输出额

布 匹 9,500 8,550 5,950 6,450

人造丝及混纺品 — — 450 740

全部输出额 9,500 8,550 6,400 7,190

输出额对产量的% 35 27 21 18

表三 棉纺织工业中的纺绽数量[19]

（单位:百万锭）

国别 1914年 对总额的% 1939年 对总额的%

英国 56.0 39.9 36.3 24.9

欧洲大陆各国 36.5 24.7 40.9 28.1美国 31.5 21.3 25.3 17.4合计 194.7 100 145.3 100

棉纺织业在整个30年代面临日本和印度的有力竞争，在巴尔干和中东面临意大利的竞争，在拉美又有美国与之抗衡。同时，由于世界农业生产者收入的下降，廉价、低质的棉纺织品市场需求量增大，而高质量棉产品的市场则相应萎缩，这对于以低廉为优势的日本、印度的棉纺业是极为有利的，英国却因此受到打击。正如同表一中可以看出的那样，从1913年到1938年英国输出棉织品净额大约缩减了78%，而欧洲大陆各国的输出净额的缩减只有55%。输出跌落的这种差异是说明英国的棉织品出口原来主要是输往比较不发达的国家，例如印度和中国，而在这些地方英国的棉织品不仅受到当地生产发展的排挤，而且又遇到日本的竞争。二战前夕，英国完全丧失了最大的棉织品销售市场：印度和中国。

由于其他国家的竞争是在世界棉织品输出额普遍缩减的条件下发展起来的，因而使英国的纺织工业危机更见加深了。[20]从表二中可以看出，棉织品输出额的缩减并不是人造丝制品输出的增长抵补得了的，在资本主义总危机时期世界纺织工业的明显趋向是纺织工业产品行销国内市场的份额越来越大，向国外市场所占份额则越来越少。在1910—1913年间，英国纺织工业的产品有三分之一以上用来出口，在1936—1938年间则已经不到五分之一了。以上事例表明，这些困境不仅削弱了英国传统工业部门的国际竞争力，而且加速了英国的资本外流，利润率过低或利润率下降的趋势不仅影响英国经济的增长率，而且影响资本在这些传统工业部门的流向。这就产生了这样的矛盾：传统工业部门关系到国计民生必须存在，而私人资本不愿流向甚至抽回。因此，传统工业部门必须进行改造，而国有化是其首选。正如劳合•乔治于1908年辞去贸易大臣时证明说，在他的领导下“贸易部制订了铁路国有化的计划草案，在这个计划草案文件中包括了来自113家铁路公司经理的信件，他们一致表示实行国有化是唯一正确的步骤”。[21]

四、战后欧洲国家的国有化浪潮

“战争是一贴促使政府在社会保障和经济管理中扮演重要角色的催化剂”，[22]战后初期，英法奥等欧洲国家为了医治战争创伤和恢复经济而实行了国有化，从而掀起了一次国有化浪潮。 战后初期法国的国有化可分成两个时期。第一个时期是1944—1945年的“紧急时期”，主要对北方煤矿、法国航空公司、新闻机构和雷诺汽车公司进行国有化。戴高乐政权于1944年12月13日发布命令，成立诺尔—加莱海峡国家煤炭公司、法国电力公司、法国天然气公司、原子能最高委员会等，负责组织和协调能源开发；还建立了一些运输、通讯、领士整治方面的混合经济公司。1945年6月26日，戴高乐发布关于航空运输国有化的命令，规定法国航空公司和法国海外航空公司的股票所有权也同样转归国有。此外，还进行了惩罚性的国有化。法国政府对在战时与德国法西斯密切合作的企业，一律予以没收，使之成为国有企业。带有这种性质的国有企业有雷诺汽车公司、格诺姆工厂和罗诺工厂、电影工业、国营报纸企业染料公司。

第二个时期是1945年底至1946年。在这个时期，实行国有化的有法兰西银行和四大私人银行。欧洲各国的国有化政策首先都是针对第二次世界大战对本国带来的灾难而提出来的，均带有稳定社会秩序，迅速恢复经济的目的。其次，欧洲各国国有化政策均受凯恩斯主义的影响。最后，欧洲各国的国有化政策相辅相成，互相影响。例如，法国的煤炭工业国有化早在1944年就开始了，英国煤炭工业国有化的措施是根据保守党人里德的报告来执行的，在里德的报告里面，随处可见法国国有化政策的“影子”。例如对矿井原股东的补偿金额的核算方法。[25]

五、选民心理变化第二次世界大战改变了英国人们的思想和观点。在丘吉尔领导下的联合政府里，工党的领导人基本上达到了自己的目的，那就是工党要在政府中分享真正的权力而不是仅仅作为联合政府的一块招牌，而丘吉尔本人对内政不感兴趣，所以战时内阁的内政基本上由工党掌管，这就为工党得到了吸引选民了解其国有化政策的一次难得的机会。在人们心目中，工党已发生了根本的转变，通过实践的磨练，工党完全有能力管理好国家，完全有能力引导英国走向一个充分就业、人人平等的新社会。同时，英国人们认为“为了医治战争给英国带来的严重创伤，恢复经济，很多问题需要依靠国家的力量来解决。……英国再也不可能恢复到古典自由主义的最小化政府上去，政府在经济和国民生活中要承担更大的责任，……认为政府不仅要维护公民的政治和经济自由，还要保护公民的经济安全。”“如果工党的社会主义指的是依靠国家的调节，使财富的分配变得更合理，是指一个范围比较大的福利国家，以及通过更进一步的计划经济手段，防止经济的不景气和实现充分就业，那么这不仅在实践中可行，而且正是英国民众所长期期望的”。[27]这从“盖洛普测验”中可以看出，1943年3次调查中，工党平均获得39%的支持者，保守党只得到28%的支持者，1944年，工党得票率仍达37%，保守党降至23%，1945年2月和6月两次调查中，工党支持者分别为42%和45%，而保守党只有24%和32%。[28] 可以说，第二次世界大战营造了一种改变传统，进行变革的氛围，人们渴望一种新政策而不是重复过去的老政策，而工党的社会主义和国有化的主张则被英国人们认为是一种可以尝试的选择，因此选民心理变化的优势偏向于工党，这更加坚定了工党实行国有化政策的决心。

六、英国工党的竞选纲领与艾德礼政府的上台

1944年底，当英国民众都清楚地看到欧战结束指日可待的时候，议会选举问题便成了英国政治生活的中心问题。战时的英国议会是1935年选出的，它的任期早在1940年已满，可是由于战争的关系，议会的选举延期，下议院的任期也延期。同时英国打算在欧战结束后举行议会选举。

保守党不反对维持联合政府，他们至少在对日战争结束以前仍可以在这个联合政府里主宰一切。因此，丘吉尔于1945年5月18日给工党领袖提出了最后通牒式的建议，在这项建议中向他们提出了这样的问题：要末他们依然留在联合政府里，直到对日战争结束，如果这样选举就应该延期举行，要末就退出联合政府，这样选举就应在7月初举行。保守党之所以用立即举行大选来威胁工党是它指望利用丘吉尔这个战争领袖的声誉来赢得这次大选， 由于工党没有答应保守党的要求， 英国大选定于7月举行。