1912-1931年荆江地区的减灾防灾

1912-1931年荆江地区的减灾防灾

（一）减灾防灾措施

1、森林的保护与培植民国前期，中央政府对于植树造林比较注意。为了加强对林业的管理，保护森林，民国元年（1912年）五月，成立农林部，并拟订《林政纲领》，通行各省，遵照执行。[50]民国三年（1914），又颁布了我国有史以来第一部《森林法》。《森林法》的颁布标志着林业管理开始纳入法制体系。此后中央政府不断颁布造林护林的法规条例。仅从民国元年至民国六年，即颁布了7部。中央政府在主观上还是认识到了植树造林的重要性。

在北洋军阀统治期间，战争连年，政局混乱，政府虽也出台了不少保护森林及植树造林的法规，但大多数并未落实，许多措施只是停留在纸上。林政只不过是点缀门面。由于林政失修，重取轻与，森林的毁坏面积不断扩大，而水旱渐臻。在国民政府的倡导下，湖南湖北两地也采取了相应措施。1928年湖南省政府设立临时组织植桐委员会提倡植树。1929年湖南省颁布了强制造林的相关法令。同年湖北省建设厅制定了《林业推广办法》，规定：“凡系荒山无论主权维属，均须造林，所须种苗，暂由本厅预备”。[52]为了使植树造林工作顺利开展，建设厅下发《各县县长赶紧采集林木种子准备播种》一文，并采集大批林木种子，又从镇江森牲园订购松苗600万株，计洋4,000余元。[53]从1927-1930年短短4年，国民政府颁布了不少法令法规，制定了一些措施。与民国前期只见法规条例出台，难见落实相比，这时期的林政确实开始实办植树造林，也取得了一点成绩。但总体来说，这些措施“看起来很注意，但成绩很小，每年各省种植少数不相干的树苗，事后的保护和补植，则很少注意，书面的成活率如何，也多不同，就一般估计，植树节植树的成活率，几乎低至百分之二十，所以表面上虽然连年植树，但树木的数目，并不见得有多少增加，而且林地面积，还有逐年缩小的趋势”。[56]之所以如此，有其客观原因。与其他防灾措施相比，植树造林的见效周期较长。虽然国民政府一再提倡，并发布造林奖惩条例，把植树造林作为考绩内容，但是1912—1931年这段时期机构、人员变更频繁，地方官吏在朝不保夕的动乱政局下，无疑会优先考虑其他见效较快的措施，而对植树造林一项“各省地方官厅未能切实奉行命令”，[57]因此，实效甚微。

2、防汛

荆江南北两岸地势相差悬殊，南岸淤高，北岸低洼，水大时，“水面高于北岸堤内地面二丈八九或三丈有余”，[58]全仗堤防防御洪水，因此，历年汛期防守致关重要，守堤即守命。1926—1931年，省水利局主持防汛事物，规定每年六至十月中旬为防汛期。“汛期中县长兼任防汛专员，有关区（乡）长任防汛委员，偕同修防处率堤董、堤保分派夫工，还根据堤线险夷和地方习惯由公务所分设防汛段，委派工程员主持该段防汛事物，负责其防汛抢险技术指导。”[60]县、区（乡）负责征集或招募民夫抢险，“上堤民夫除轮流日夜巡查外，有险时抢护，无险时进行堤上筑压浸台，挑土牛（长方形土堆，即抢险预备土——引者注），填平水沟等修补筹备工程”。[61]这一时期的防汛组织与民国前期相比打破了清朝旧习，并增加了工程技术人员的指导，透露了一些近代化气息。但是实际上政府制订的防汛措施即便看起来比较完善也难被地方彻底完整的执行。如华容县每到汛期“县里委派一些督察员下去巡视、督导，出险，由乡、保基层行政组织配合堤工局（堤工委员会）催夫拉丁或招募民夫抢险”。[62]防汛物资还要由各堤垸筹备。而1926年6月监利县车湾溃堤，虽谓天灾实由堤董朱炳坤玩忽职守所致。“且查溃口之前数日，该溃口地方发现漏水一处。朱炳坤在城内得报仍赌博不已，置若罔闻，……则其酿成事变，牺牲数县人民之生命财产，朱炳坤实难辞其咎。”[63]正是朱炳坤们的玩忽职守，使荆江两岸地区的“汛”不仅无“防”可言，而且任汛成灾。

1930年五月湖北水利局拟定“十九年沿江沿襄两岸干堤防汛章程”报经省政府批准实施，暂定该年防汛经费为20万元，先发7/10，其余3/10由水利局留作机动使用。[64]十二月省府训令有堤各县县长对于本管境内无论干堤支堤一律特别注意，并把堤工做为考核各县县长成绩的一项。然而这些训令也不过是纸老虎，防汛经费经常被军阀、政府侵吞克扣，这一点在堤防一节有详述，兹不赘述。

3、仓储建设1931年的大水灾给国民政府敲响了警钟，之后仓储备荒制度才逐渐恢复。1931年7月湖北民政厅呈准省政府施行《湖北各县仓储管理细则》和《湖北省各县办理仓储奖惩章则》。[73] 1932年湖南省规定各县县仓设于该县府所在地，其仓廒以旧常平仓或义仓充之。如果没有，则以县官仓改建。并且规定了县仓的积谷标准：一等县3万石以上，二等县2万石以上，三等县1万石以上。[74]1931年华容县实存仓谷886石，岳阳12，920石。1932年岳阳积谷46，850石，超过了湖南省规定的一等县标准。1933年华容县积谷20，251石，超过了二等县标准，岳阳积谷数量继续增长，达到48，530石。[75]1934年松滋县始建仓廒一座，“实储谷648石9斗，区仓有三所，未建仓廒共积谷1,353石9斗8升。”[76]松滋县自此才有公有粮仓。这些粮仓的积谷，为以后的减灾防灾提供了一定的物资保障。

4、堤防养护堤防是防御水患的最直接屏障。“盖隄者，抵也，防者，防也，隄防之设，所以抵御水患而预为防止者也。”[77]对于生活在荆江地区的百姓来说，历来依堤为命，堤防养护至关重要。1926年大水后荆江大堤被列为“官堤”，省局组设“临时工程处”修筑特险工程。1927年和1928年，先后组设监利上车湾工程处和监利县三帝庙工程处，分别实施上车湾堵口、建矶和城南

一、

二、三矶修筑工程。[78]1929年，监利县又展筑车湾坦坡，建筑三帝庙坦坡，建筑三帝庙、车湾石矶，换修三帝庙、观音洲月堤。[79] 1930年省建设厅委派技师刘盛德协同车湾堤工处专员黄子良督施车湾工程，换修月堤兼修石坦。[80]关于堤工经费，1920年以前沿袭清代传统仍以征收土费为主，由于经费收支不敷，修防乏款。从1920年开始，从食盐公益捐中按比例抽收修防公益捐用于堤工补助，[83]才维持了堤防经费的开支。

1926年国民革命军在武汉建立政权，湖北政务委员会重组湖北水利局，“并从湖北之特税、厘金及有堤之武昌等36县田赋内，各照正税附加十分之一堤工捐，并于湘、鄂、赣3省海关进出口货物按物价附征百分之一堤工捐，专款存储，作为湖北修堤经费。”[84]并设堤工经费保管委员会专管堤防经费的来源和使用。

1928年国民政府实现形式上的统一，国内战争不减往前，堤防经费经常被提取，始作俑者就是蒋介石，1930年蒋阎战争时，一次就提取堤防经费1000多万元，[85]上行下效，“湖北省从何主席去年就任后，忙于前方平汉线上（时正阎冯作战），遗兵调将，需款浩繁，于是将湖北所有的收入以及堤款教育经费等扫数提解前方，堤款既无着落，堤工更不待言了。”[86]朱炳坤：监利县下汛堤董局长，自1926年阴历4月26日至5月26日止，实已征收下中区堤费约万余串不等，又借刘永盛洋500元，又朱河区缴送抢筑费500元，悉被朱炳坤等吞没。[90]刘盛鑫：经办监利县三帝庙防汛事务，于1930年6月底任事，在其仅一个多月的任期内，浮报护岸蛮石4243方3尺，合此浮报之数实达50000余元之巨。另外，还浮领洋40000余元。“该员浮报石数、吞没堤款几占公款部分三分之二。”[92]

本来就微薄的堤防经费，经过从上到下层层的挪用侵吞，等它辗转到修堤民工手里时就所剩无几了。荆江的堤防若想得到及时、坚固的修筑，谈何容易！

减灾机构是现代社会组织减灾工作、制订实施减灾措施的主体，减灾法规是对减灾工作的法制管理。二者都是现代减灾体制中非常重要的环节。1912—1931年政府在机构设置上始终把民政司和民政厅作为必设机构，兼管防灾备荒事项，并且还出现过专职化的减灾机构。减灾法规在类别与内容涵盖方面与古代社会相比也取得了明显的进步。这些都反映了民国时期减灾体制向现代化嬗变的轨迹。但由于减灾机构的频繁变更，大部分的减灾法规未能得到落实，致使荆江地区的减灾措施执行不力，减灾工作收效有限。

1、减灾机构减灾机构虽趋向于专职化，但其变更却极为频繁。国民政府管理全国民政事物的机构主要为内政部。1928年4月，内政部下设之民政司兼管赈灾救贫事项；土地司兼管水利调查测绘及水源水道保护修浚、水灾防御及救济等事项；卫生司负责传染病地方病预防、车船检疫等事项。[95]12月，原卫生司裁减另立卫生部，属隶国民政府行政院。1931年卫生部又并入内政部的卫生署。1931年6月27日在修正公布的《内政部各司分科规则》中规定，由民政司第四科掌管贫民救济、防灾备荒、地方粮食管理、地方筹募赈捐审复、游民教养事项。[96]负责减灾防灾的机构变动频繁。从这些纷乱的机构变动中，我们还可以看出负责救灾与减灾防灾的机构也并不是泾渭分明，如上所述，1928年民政司只负责赈灾救贫等事项，而1931年又负责减灾防灾事项，可见其机构设置的科层化还不完善。南京国民政府统治前期，县政府没有专门的民政机构，有关防灾备荒事项由公安局、建设局分别掌管。到1939年国民政府为进一步强化地方制度，实行“新县制”，颁布了《县各级组织纲要》，始于县政府机构内设民政科。[97]因此，1931年以前机构设置的科层化并没有渗透到基层组织。此外，还应当指出的是，1927—1931年国民政府虽然在个别减灾防灾事项上出现了专职化机构，但总的来说还没有建立职能比较健全的专职化防灾备荒机构。

荆江地区9县其中有7县属于湖北省，因此湖北省的有关防灾备荒机构设置对于荆江地区的减灾防灾有重大作用。然而湖北省的防灾备荒机构的变动比之于国民政府更为频繁。试以掌管水利与林业的机构为例说明： 林业机构：1926年湖北政务委员会设置建设科兼管林务。1927年成立湖北省政府，改置建设厅，建设厅第二科掌管林务。1929年省政府改组，林业由农矿厅第四科下设之林务股主管，但农矿厅因经费支绌仅存8个月就于1930年3月被裁撤，并入建设厅。[102]机构变动频繁说明了政权的不稳、政局的动荡不安。然而一项措施的实施若要收效，须有执行此项措施的机构持续稳定的保障。机构的频繁变更，会导致一项新的措施还未见效就随着这种机构的变更流产。但是国民政府初期，其统治尚难稳固，要求它建立健全稳固的专职化减灾防灾机构也是不现实的。所以，湖北省关乎“民生问题”的减灾防灾工作只能在这种机构的频繁变更中收获微乎其微的成效。

2、减灾法规1927—1931年国民政府及湘鄂政府颁布的减灾法

名称 颁行或修正时间与部门 《防汛组织办法》 1928年湖北省政府

《湖北江汉沿岸干堤岁修防护章程》 1931年5月湖北省政府仓储 《各地方仓储管理规则》 1930年1月内政部

《湖北各县仓储管理细则》 1931年7月民政厅呈准省政府施行

水利 《统一水利行政令》 1930年4月行政院

《河川法》 1930年1月行政院 《湖北省政府水利局组织规程》 1931年5月湖北省政府

《湖北水利堤工奖惩暂行章程》 1931年3月湖北省政府 《湖南省强制造林规则》 1929年湖南省政府植树造林 《提倡造林令》 1928年11月国民政府 《各省市县造林运动宣传周办法大纲》 1930年2月行政院

《培植木苗提倡造林令》 1931年3月国民政府

《管理国有林公有林暂行规则》 1931年5月实业部卫生 《传染病预防条例施行细则》 1928年10月卫生部

《传染病预防条例》 1930年9月卫生部 《捐资兴办卫生事业褒奖条例》 1929年3月卫生部其他 《救灾准备金法》 1930年10月国府

《堤防造林及限制倾斜地垦殖办法》 1930年11月行政院

资料来源：①《监利堤防志》，湖北人民出版社，1991年版。

②《湖北民政法规汇编》

（二），民国二十一年。

③《湖北民政法规汇编》

（三），民国二十一年。

④《中华民国法规汇编》，第三册，第四编。

⑤冯祖祥、漆根深、赵天生著：《湖北林业史》，中国林业出版社，1995年版，第189页。

⑥《湖南省志•政务志》，湖南出版社，1993年版，第195页。

⑦ 湖北水利厅、湖北省档案局编《湖北省一九三一年水灾档案选编》，内刊，1999年印。1927—1931年从国民政府到湘鄂政府颁布的减灾法，类别比较齐全，内容涵盖广泛，初步形成了减灾防灾的法制体系。这是国民政府试图将减灾制度化、法制化的体现，反映了时代发展的要求。有些法规条例是把传统的减灾防灾办法以法律的形式进一步确立，如《修正勘报灾歉条例》、《各地方仓储管理规则》、《湖北各县仓储管理细则》等。而在植树造林、卫生防疫、救灾准备金等方面的法规条例，则体现了国民政府减灾工作的进步性和鲜明的时代特征。在中国古代，从春秋时期到明清，历朝历代的统治者都有把发展农业生产作为减灾防灾抗灾救灾的开明君主，却鲜有把植树造林作为减灾措施的。至于卫生防疫一项，在古代也只是当灾害发生以后，或疫病流行之时，个别贤明为民的统治者、官员临时把施医送药作为救灾措施，在减灾防灾的各项措施中，“卫生防疫”一项却极为罕见。《救灾准备金法》从法律上确定了救灾经费的数额、来源、保管，这种储备资金以备荒歉的办法实际上是对传统的仓储备荒制度更高层次的发展，强化了御灾机制。但是这一法规迟至1935年才勉强实施，对减少1931年水灾的损失并没有起到作用。总而言之，这些法规条例把植树造林、卫生防疫、救灾准备金等作为减灾的重要内容，从多个层面构建、完善减灾体制，这是一个进步，是应该肯定的。减灾法规的制订表明政府对减灾工作的规范，而减灾法规能否落实则体现了政府是否把减灾制度化，并切实执行。由于政治的落后这些法规并没有得到落实，荆江地区的民众受惠极少。成绩斐然的减灾立法工作同鲜见成效的法规落实工作相对比，可以明显的看出减灾法规与实办减灾事业的脱节。一方面造成这一状况的原因是由于复杂的政治斗争与频繁的战争耗费了国民政府相当大一部分物力与财力，统治者无心无力无暇落实政策，另一方面也说明减灾法的落实缺乏清明稳定的政治环境，在很大程度上仅充当了国民政府的装饰招牌，具有很大的虚置性。