赈务评价分析研究

赈务评价分析研究

赈务作为社会慈善事业重要的组成部分，是国家和社会保障的重要补充，也是社会稳定和发展的重要力量。

民国前期短短16年间，湖南社会动荡，兵燹不断，匪盗猖獗，经济萧条，灾荒连年。在这样的历史条件下，湖南赈务完成了由传统向近代的嬗变。湖南赈务所取得的进步和为社会做出的贡献是应该予以肯定的。尽管此间投入灾害救济的团体和个人终极目的不尽相同，或出于行善积德，或出于互助互爱，或出于人道主义，或出于经济利益，或因政治需要，或为沽名钓誉，但共同的救灾行为为官赈、义赈和个人私赈提供了一个合作舞台，使他们走到了一起，各种赈济模式互为补充，最终促使了湖南赈务的进步。对广大民众来说，不管是官赈还是义赈，在客观上都解救了民生疾苦，成为了这段不幸年月中众多灾民籍以存生的希望所在。就整个社会而言，赈务事业在一定程度上充当了民国前期动荡社会至关重要的减震器，消除了诸多社会乱象，在维系社会稳定方面发挥了积极的作用。就此而言，民国前期的赈务事业是一种推动社会发展的重要动力。

当然，由于时代局限，无论是发展水平，还是赈灾实效，民国前期的湖南赈务又带有严重的局限性。

就发展水平来说，理想的赈务格局中政府与慈善机构应是伙伴与合作的关系，即财政主导、工作合作，但民国前期湖南赈务却与此相去甚远。在民初的传统赈务传承阶段这无从谈起。义赈兴起后，特别是华洋筹赈会存续期间，在形式上，官方与慈善团体可谓是伙伴与合作，但在实际运作中却貌合神离，政府根本不是华洋筹赈会的财政主导。在实际的赈灾活动中，政府行为是一柄双刃剑，赈济与破坏并存，其多年传承下来的腐败便是华洋筹赈会心力交瘁的根源。即使在多元化发展阶段，双方几近各行其是，离理想赈务格局同样相距甚远。

就赈济实效而言，湖南的社会现状必然使其大打折扣。

首先，湖南赈务不可能从根本上摆脱民国前期的黑暗政治。社会安定与否是减灾防灾能否顺利进行的必备条件，更是能否有效医治灾伤的基本前提。而民国前期湖南政权更替频繁，政局动荡不安，兵事连年不断，土匪异常猖獗，鸦片种植屡禁不绝，必然会破坏赈灾救灾的社会环境。

政权更替频繁、政局动荡不安必然影响赈务。因地处要冲，辛亥革命后，湖南成为各派政治力量的必争之地。由于各派军阀的交替统治，湖南政权更替之频繁是同时期全国范围内绝无仅有的，如下表：

民国前期湖南都督（督军、省长）更易表[83]（P727）

姓 名 任职名称 任职时间

谭延闿 都 督 1911年10月─1913年10月

汤芗铭 都督—将军 1913年10月─1916年7月

曾继梧 代理都督 1916年7月5日─7日

刘人熙 代督军兼

代省长 1916年7月─1916年8月

谭延闿 省长兼都督（督军） 1916年8月─1917年8月

傅良佐 督 军 1917年8月─1917年11月

谭浩明 湘粤桂联军总司令 1917年11月─1918年3月 谭延闿 督军兼省长 1920年6月─1920年11月 唐生智 代省主席、省主席 1926年3月─1927年11月

兵事连年不断必然影响赈务。16年间，湖南先后经历了辛亥革命、“二次革命”、反袁驱汤（汤芗铭）、护法战争、驱张（张敬尧）运动、谭（谭延闿）赵（赵恒惕）战争、援鄂之役、唐（唐生智）叶（叶开鑫）之战、北伐战争等。兵事不断，百姓遭殃。1922年的晃县，先后有杨柏舟之北伐军、唐继尧之攻铜军、王文华之护国军、王华裔之游击营及李协和所统之滇军经过县境，年内仅招待费资就高达85万元以上[84]。1923年的谭赵战争，蹂躏30余县，死伤万余人，耗资200余万元[85]（P76-77）。而护法战争更为惨烈。据1918年《醴陵灾户调查总表》记载，醴陵县灾户总数为47901户，被杀22542人，受伤1917人，焚毁屋宇14752栋，荒田户数达10490，财产损失高达19 410 281元[36]（P139）。株洲在1918年4月底5月初的6天内，百姓被杀1200余人，烧毁房屋940余户[83]（P771-773）。宝庆境内，“南北五陷五复，往来十决十荡……商业凋残，士民流离……户少炊烟，路断行人，伤心惨目，天日为暗。东城一带，烧杀尤甚，人民转徙流离，极形痛苦。现已逃亡尽净，城中几无一人。……东门外一带，因战事发火，所有铺户悉为灰烬，并毙百姓千余名，血流成渠，其祸不下株、醴”[36]（P163-164）。在如此短暂的时段内兵事如此之密集，这在当时中国社会中无疑是罕见的。此起彼伏的战乱直接破坏生态环境，破坏社会防灾设施，使为数不多的财富或被充为军需，或被付之一炬，大大削弱了社会防灾能力，加上征兵拉夫、伤亡导致劳动力大量减少，土地大片荒芜，人民的贫困程度大大加深。从这个意义上说，战争是灾荒的动因，灾荒是不断扩大和持久的战争日益蔓延的结果。因此，大兵之后，必有灾年。

匪患异常猖獗必然影响赈务。“军兴以来，全湘七十五州县，乃无不有匪，而匪无不炽”[36]（P165）。辰邑十一区，被匪焚掠者，达

七、八区之多，纵横二百余里，寂无人烟[86]。对此，熊希龄深有感触：“吾湘所受痛苦者，固属荒灾，而土匪实亦历来致祸之源，扰乱乡里，民不安居，马牛抢尽，无以为耕，积久乏食，农亦生变……因土匪横行，道路为梗，即有中外慈善团体自愿捐款来赈者，亦将裹足不前，即有官绅能自筹款采办粮米者，亦将扼于交通不便，此为赈务之致命伤也”[87]（P1680）。同时，匪患还直接破坏赈务。辛酉旱灾期间，对于湖南方面的求赈，北京赈务处就曾指责：“地方土匪未清，以致米价日腾，贫民无所得食，萑苻遍地，散赈救荒无从着手”[88]，这使得湘省赈款大受影响。芷江大旱期间，评议员朱德全披露：“芷江旱灾固有之，然以人祸为最烈，因土匪遍地，如我欲赴芷，须有一连人保护，故不能前往”[89]，土匪为害赈务由此可见一斑。匪盗啸聚山泽，扰乱乡里，勒捐强劫，对灾民来说犹如雪上加霜，其御灾能力也进一步弱化，赈济难度因而大大增加。

官场腐败必然破坏赈务。北伐战争期间，岳阳本地慈善绅士开施粥所4处，以拯救待毙民众，然而官府以为这些绅士有钱，勒令每所缴款万元，方准开所[90]（P260），开设粥厂计划因而胎死腹中。此外，阳奉阴违、重灾轻报、轻灾重报、巧取豪夺、私吞赈款、中饱私囊等多年沿袭下来的赈务舞弊行为更是连篇累牍地充斥于各地方志和报刊之中，不胜枚举。大局未平，保障无望。由于恶劣的政治环境，政府根本无心关注积谷备荒、兴修水利、植树造林等减灾防灾活动。即使期间偶有举措，但要么中途夭折，徒劳无功，要么草草行事，收效甚微，减灾防灾机制已近乎瘫痪。在赈灾救灾领域，情况更是如此。对于民初几年的水旱偏灾，省政当局还略施薄赈，以示爱民。随着政局动荡加剧，省政当局的军阀本性充分暴露。尽管他们知道灾民遍地于统治不利，但由于争权夺利已成当时各派力量之第一要务，因此，即便是1918年后每年出现的大规模饥荒，当局仍然置若罔闻。

以上表明，动荡、战争、匪患、腐败是民国前期湖南社会灾荒频至的重要内因，更是制约赈务进一步发展的罪魁祸首，它们严重破坏了本不健全的防灾御灾机制，极大地消蚀着社会的赈灾救灾能力，导致民国前期湖南社会小灾小荒，大灾大荒，乃至于无灾不荒。

其次，民国前期的湖南赈务不可能不受当时经济状况的制约。经济实力的强弱是减灾防灾和救灾赈灾能否有效实施的基本前提，而政府财政入不敷出、广大民众极度贫困使赈务事业缺乏必要的经济基础。考察民国前期湖南民众的个体财力，情形也极其相似。在民国前期的农村，封建土地所有制仍占主导地位，土地高度集中。如李笃真在南县占田万亩，新化陈家更是多达50万亩，聂云台也有10余万亩，衡山赵家、新宁刘家及洞庭湖畔湖田地主，其所占耕地都在1万亩以上。与此相反，湖南人民却十分贫困，许多人沦为雇农、佃农。据1917年和1919年的统计，湖南佃农半佃农在农村户口中约占80%，远远超过邻省湖北36.2%、江西57.6%、广东67.2%的水平，比全国50%平均水平也高出近30%[85]（P2-3）。就地租来说，湖南农村地租虽基本维持在东六佃四，或东七佃三水平之上，但各地却不尽相同，如岳阳、临湘等地是四六租，长沙、湘乡荒年是东七佃三，丰年是东九佃一，永明佃户只能得十分之二，邵阳更是“铁租”，规定丰歉不得加减[91]（P109）。贫雇农人口如此之多，地租剥削如此之重，广大民众的抗灾能力自然微弱。不难发现，民国前期湖南之所以灾荒频繁，除了具有不以人的意志为转移的自然原因外，还与当时社会状况息息相关。政治稳定，社会有序，经济发展，物质丰富，则御灾机制健全，抗灾能力较强，赈务通常能较有效地运作，灾伤可得到一定的控制，大灾往往化为小害，甚至被消弭于无形。反之，政治动荡，社会混乱，战争频繁，经济凋敝，物质匮乏，当局忙于争权夺利，无视民瘼，对赈灾救荒心不在焉，且混乱局势下，社会和人民微薄的御灾能力更是被严重消耗，这往往致使小灾酿成大害。1918-1920年间出现的小灾大荒现象便生动地证明了这一点。因此，民国前期湖南灾荒连年并不简单是气候异常的偶然产物，实际上是这一时期政治混乱、经济凋敝的必然恶果。关于这一点，孙中山曾一针见血地指出：“中国一切的灾难，只有一个原因，那就是普遍的又是系统的贪污。这种贪污是产生饥荒、水灾、疾病的主要原因”[95]（P89），“因为国家没有方法可以统一，所以全国便大乱不已，灾害频至，祸患没有止境”[20]（P60）。湖南也不乏类似精辟独到的见解：“一般人只知从表面上设法救济，而致灾的根本原因，则没有人设法铲除，所以越赈越荒，越荒越难赈了。现在灾情这样奇重，并不是收成不好，也不是完全水旱虫灾的损失，实在是受了军事频繁，政局变动的影响，可以说是一种人灾，不是天灾”。因此，民国前期政治与灾害形成的是一个死结，腐败政治在当时无孔不入，无处不在，要改变当时的致灾环境和化解当时的致灾因子无疑是不可能的，这从根本上决定了湖南荒政在赈灾成效方面的相对性，“杯水车薪”是对其最恰当的概括。即使是辛酉大旱赈款多达140多万元，但灾民已过千万之数，人均不及0.14元。显然，水平相对提升的湖南赈务只能缓解部分灾民暂时的痛苦，而不能从根本上改变民国前期（特别是20年代）饿殍遍野、死亡载途的客观现实。

可见，受当时政治、经济状况的限制，民国前期湖南赈务表现出了明显的两重性，无论是发展水平，还是其赈灾实效方面都有其相对的一面。而要从根本上防灾救灾，标本兼治，真正的归属乃是革新政治，提升经济，为赈务解除各种桎梏。因此，要治天灾，必治人祸。不过，在积重难返的民国前期湖南社会里，这无疑是一种无法实现的奢望。

结 语

减灾防灾体系的几近瘫痪与赈灾救灾水平的不断提高是民国前期湖南荒政的突出特点，两者形成了鲜明的对照。义赈的异军突起以及其主导的赈务近代化潮流是民国前期湖南荒政的核心内容，因此，民国前期短短16年在湖南荒政史上占有极其重要的地位。

不过，由于时局动荡，荒政资料极其零散，官方资料更为缺乏，这给研究带来了诸多难题。

即便是义赈所主导的近代化，篇幅所限，对它的研究也只能是初步的。从纵向考察民国前期湖南荒政近代化的发展无疑是必需的，但横向探究也尤为重要，将其置于全国乃至世界减灾防灾发展的潮流之中，全方位、深层次地体现荒政的时代特色与局限，这也是下一阶段本人将要着重研究的。

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