试谈现阶段县级预算执行审计存在的问题及对策(1)

预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，它在发挥审计监督，促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用。但随着我国财政体制改革的不断深入和社会经济的快速发展，县级预算执行审计的发展显得相对滞后和很不平衡，有的地方已经发展到以效益审计为重点的“参与决策”阶段了，可一些地方却还停留在“摸清家底”的起步阶段。特别是近几年来，国家的财政收入快速增长，财政投入的各项建设资金和专项资金的数额越来越多，建设规模越来越大，而审计对这些资金的跟踪监督却远远跟不上形势的步伐，审计发挥的作用远远达不到社会的期待。因此，对基层审计机关来说，更新观念，与时俱进地深化预算执行审计的内容，提升审计的层次，显得越来越迫切。正如李金华审计长所说：“今天的审计已经不再是简单的查账，审计环境在变，对象在变，审计的技术和方法也在变，在变化的社会中，面向未来的审计核心战略应该是让我们的社会更安全、让我们的政府更高效”。财政预算执行审计必须适应社会经济的发展趋势。财政资金来源于老百姓的税收，政府在行政过程中正确合理地使用老百姓的税收，是政府对人民负责的表现，因此，对现阶段而言，必须由收入审计向以财政支出为重点的审计转移，并逐步向效益审计转变。但是，在一些经济后发达地区，对预算执行审计工作的认识还没有达到应有的高度和深度，满足现状，不思进取，缺乏创新，预算执行审计工作还存在诸多需要我们认真思考并加以解决的问题：

一、认识模糊，重视不够，水平不高

首先是对预算执行审计这一工作本身认识模糊，从而把预算执行审计搞成了预算收入审计。《审计法》规定，地方各级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。由此可见，预算执行审计的内容范围包括本级预算执行情况与其他财政收支情况两大块，而每一块又包含收、支两个方面的内容。对于“预算”的含义，我们可以很容易地从《预算法》中找到答案：地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成，财政预算包括收入预算和支出预算。由此可见，预算执行也就包括收入预算执行和支出预算执行。毫无疑问，《预算法》规定的财政收入、支出预算的具体项目和内容都是审计机关预算执行审计的内容。“其他财政收支”，是指预算资金以外的所有其他财政性资金的管理使用情况，主要包含预算外资金、政府性基金、国有资产经营收益等。由于认识上的模糊，导致了预算执行审计的偏差，可以说，侧重收入的预算执行审计是极不完整的。

其次就是对预算执行审计的对象范围认识模糊，认为预算执行审计就是对财政、税务部门及本级金库的审计。我国《预算法》规定，“中央及地方各级政府预算由政府各部门的预算组成”，“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”。按照《预算法》的要求，各级政府需要编制部门预算和单位预算，也就是说，本级各预算组成部门和单位都是预算执行审计的对象范围。所以说，预算执行审计涵盖的对象范围和内容是非常丰富的，任务是非常繁重的，影响是非常广泛、深远的。

再次是对预算执行审计的意义和重要性认识不足。预算执行审计不仅有利于进一步完善预算编制体系及内容，促进预算编制的科学性和合理性，而且有利于强化预算约束力，实现“软预算”向“刚预算”转变，促进各预算部门依法理财，提高资金使用效益。再就是有利于人大有针对性地履行监督职责，人大作为我国的立法机构，有权利也有义务对政府各部门预算执行情况进行监督，但由于受人员力量、专业知识等方面的限制，人大要对本级预算执行情况进行全面的监督，就需要通过审计部门对本级预算执行的审计，来掌握预算的执行情况，从而履行监督预算执行情况的职责。

由于认识的模糊，直接导致了对预算执行审计工作的重视不够，从而缺乏对这一工作的深入调研和部署。特别是基层审计机关，对财政、税务部门的政策调整、运作方式等情况缺乏必要的跟踪了解和信息沟通，也没有安排专人对相关信息资料进行收集、整理、研究、分析。审前准备工作的严重不足，以致对预算执行审计工作的规划和项目的安排等产生了偏离实际、脱离重点等不利影响。一些人认为，财政预算执行审计年年搞，而且每年的审计对象和内容基本都类同，而预算是由政府制定、人大批准、财政部门执行的，预算执行和其他财政收支体现的是政府的意志，审计部门隶属政府，预算执行审计是下级监督上级，虽然“理直”，但无法“气壮”，揭露问题是给政府领导的脸上抹黑，会影响政府的形象。因而对预算执行审计的观念逐步淡化，信心动摇，流露出应付的心态，从而对预算执行审计缺乏应有的积极性和主动性。再加级审计机关在人事安排上经常轮换岗位，也使得当年的审计与以前的审计相脱节，从而对被审计单位违纪问题的构成、程度、手段等情况缺乏统一规范的记录，致使许多情况难以从整体上分析。在具体的实施过程中，为了按时完成任务，审计人员也不愿“自找麻烦”去做更深入的工作，而是例行公事般的被动应对，按照往年的做法，依葫芦画瓢。每年都这样消极应对，仓促上马，草草收场，致使预算执行审计几十年没有长进和突破，长期停留在起步阶段的水平上。

二、思路不清，目标不明，监督不力

本级预算执行审计的目标是什么、重点在那里，应该发挥怎样的作用，在一些地方，特别是基层审计机关还不是很清楚。因此，造成基层审计机关机械地参照上级的方案执行，有的则延续财务收支审计的路子，把重点放在财政、地税部门本身的违规问题上，导致“同级审”失去应有的作用。

从现在县级预算执行审计的内容和重点看，目前主要还是对财政财务收支的真实性和合法性开展审计，审计内容单一，没有确立与社会经济发展同步的明确目标，适应现代财政管理理念的绩效审计还没有起步，从一定程度上影响了审计的效果。从审计对象看，审计部门只注重对财政部门、地税部门的审计，而对建设项目、专项资金、用款单位等跟踪延伸审计不多，对财政资金的使用效果和效益问题基本上没有涉及。

审计机关作为政府的一个职能部门，反过来要监督政府自身，本来就存在极大的局限性，再加上本级预执行审计中发现的地方财政行为的不规范性和违纪问题，均与本级政府的财政意志、政府行为、财政利益密切关系；同时，为了稳定部门利益，照顾人情关系，各利害部门甚至政府都会出面要求审计监督不要过严，结果造成预算执行审计监督不力，流于形式。曝光、处理的大多是一些既无关地方财政利益，又无关违规制约的问题。最后形成的文书是委婉、柔和的，送到人大手中的工作报告，经过层层筛选，避重就轻，使得人大根本无从掌握完整、真实的情况，无法对政府进行有效监督。

三、缺乏创新，方法单一，层次不高

随着财政体制改革的不断推进，政府职能不断地转变，财政收支的范围、结构也逐渐发生了相应的改变；部门预算、国库集中支付、财政转移支付、政府采购等制度相继建立和完善，财政管理职能得到了进一步强化，这就对预算执行审计提出了严峻的挑战。审计机关应主动适应并把握这一变化趋势，才能真正有效地开展预算执行审计工作。但基层审计机关和审计人员对财政职能变革的新情况、新问题还缺乏深入细致的了解和研究，审计方式和方法也没有及时调整到位，缺乏创新意识，预算执行审计工作远远落后于形势的发展。

观念陈旧，审计监督方法单一。事后查处多，事前控制少；手工操作简单的查账方法运用得多，信息系统科学的实质性审查方法运用得少。从理论上讲，审计监督检查应当包括日常检查、专项检查、专案检查等三个部分，但在实际工作中，目前的审计监督检查过于偏重事后结果的监督检查，而作为预算执行审计监督检查活动中最基本、最主要部分的日常监督，一般不能保证其经常性和连续性，而且未能与其他监督检查手段有机地结合起来，从而导致审计监督质量不高，监督检查效果不大。目前，本级预算执行审计大多数仍停留在合规性审计上，“重收入、轻支出，重堵截、轻防范，重治标、轻治本”，涉及效益审计的内容不多。审计报告关于预算管理体制中的深层次问题反映得不够透彻，缺少具有可操作性的意见和建议，对加强预算管理的指导作用不大。

审计作为国家监督经济活动的重要手段，其监督检查的范围应该是全方位和多层次的。但是，基层预算执行审计仅限于财税纪律、纳税情况及支出真实性等方面的监督检查，对支出的合理性、效益性缺乏应有的监控，监督检查的范围狭小，缺乏应有的覆盖面，审计的角度和层次还有待提高。

四、体制不顺，协调性差，沟通不畅

由于体制的原因，基层审计的独立性无法得到保证，限制了审计作用的发挥。《审计法》规定：地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。这种双重领导模式虽然体现了对审计工作重视，但作为基层审计机关，人事上不超脱，经济上又依附，因此，在实际操作中，地方审计机关不得不从维护地方利益出发，很难做到如实完整地将所有问题反映出来，从而造成反映和揭露的问题不够，监督力度过小。

因体制的关系，县级预执行审计的完整性得不到保证。审计署、省级审计机关对分布在各县（市）的审计对象（如国税、银行、央企等）鞭长莫及，而地方审计机关对这些对象又无权监督，于是形成了审计监督的真空，使审计的高层次监督、综合经济监督成为一种空谈。例如国税部门，其征收的税款中，很大一部分是县本级的财政收入，县财政也向其拨付一定的经费，理应接受地方审计机关的监督。但由于受审计管辖权的限制，地方审计机关无权监督，有管辖权的上级审计机关受人力、空间、成本等因素的制约，往往也是鞭长莫及，造成了上级审计机关无法审，地方审计机关无权审的“死角”。

各级预算执行审计组织方式缺乏统一协调性，信息缺乏沟通、资料不能共享。各级审计机关开展预算执行审计，基本上是自行组织和安排，虽然在某些环节上也有统一部署，但上下联动不多，工作相互脱节比较明显。对有经济业务联系的被审计部门和单位，如财政部门与预算执行单位之间、税务部门与企业、各部门上下级之间有关的资金往来和经济联系，各级审计机关不能顺畅地互通情况、跟踪延查，形成合力，以致无法把问题查清查透，甚至一些部门的资金在上交、下拨的过程中“蒸发”了也发现不了。其次就是审计机关内部各项业务之间目前处于各自为政的状态，机关内部的工作协调性较差，信息缺乏沟通、资料不能共享。一方面不能将日常审计中发现的问题线索及掌握的信息成果在预算执行审计中进行提供和利用；另一方面各专业审计组之间在审计过程中各自为战，没能发挥联动效应，使本来很有限的审计力量不能有效整合，难以发挥整体效应。

为适应社会经济的发展和财政体制改革趋势，在新形势下更加有效地开展预算执行审计，实现“以收入为重点的审计向以财政支出为重点的审计转移，并逐步向效益审计转变”的目标，提升预算执行审计的层次，深化预算执行审计的内容，基层审计机关应当努力从以下方面来加以改进：

（一）明确指导思想，突出重点，努力提升预算执行审计的层次

预算执行审计是一项宏观性很强的审计工作，在指导思想上应坚持服务于人大、政府和社会的思想，树立大局意识，用科学的发展观、正确的政绩观和先进的审计观来指导审计工作，确保审计监督的重点和审计报告反映的事实即为国家政治经济生活中的重点、热点问题。随着国民经济和财政管理体制改革的深化和社会经济的发展，预算执行审计任务将越来越繁重。如果只注重审计面上的扩张，不分主次和轻重缓急，抓不住重点，审计工作质量不高，就难以有效发挥审计作用。

本着有所为有所不为的原则，做好统筹规划，分清当地社会存在问题的轻重缓急，抓重点问题和宏观问题，一年或一个阶段，集中精力，弄清弄透一个问题，把重点问题、弄得清楚的问题、拿得准的问题、分析得透的问题首先解决，通过对重点问题的突破来推动整个预算执行审计工作的进展。在安排年度审计项目时，以要预算执行审计为龙头，将行政事业单位财政、财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、建设项目审计列入预算执行审计的范围，将部门预算编制审计内容结合到专业审计之中，在专业审计过程中，进行部门预算执行审计，实现资源共享，既避免不必要的重复检查，又提高审计工作效率。

预算执行审计反映出来的问题往往与制度、体制、机制和管理有关，因此，预算执行审计不能就账论账，就账论事，而应当就问题论管理、论制度建设和改革，要有严谨求是的态度，站在宏观角度对审计发现问题和情况进行分析和提炼。抓住关键问题和本质问题，找出真正具有代表性、规律性的东西，在总结归纳的高度和深度上下功夫，防止就事论事，满足浅尝辄止。要透过现象看本质，挖掘产生问题的根源，提出解决问题的方法。要善于从前瞻性、战略性高度看问题，防患于未然，深刻挖潜财政预算审计的内涵，提升预算执行审计的层次。

（二）积极更新观念，与时俱进，积极深化预算执行审计的内容

预算执行审计涉及的面广量大，不可能面面俱到，要深化预算执行审计，就必须选准重点。既要在审计内容上突出重点，又要在审计过程中抓住重点；既要侧重于政府关心的重点，又要侧重于人大所关心的热点，更要重点关注社会民生问题。既要查清问题的来龙去脉，又要分析产生问题的原因和危害性，力求把问题查深查透。具体来说，可以从以下几个方面入手：一是在审计对象上，重点选择组织预算执行、参与预算执行，掌握资金调拨权和管理使用大量财政性资金的部门单位进行审计；二是在审计内容上，除审计财政预算收支外，还应选择一些部门掌握的对预算执行影响较大的财政专项资金、预算外资金以及其他财政性资金等进行审计。三是根据预算执行审计中发现和掌握的线索，引导专业审计突出重点，丰富预算执行审计的内容。

随着预算管理体制改革的不断深化，预算执行审计的内容、方法、手段等也应与时俱进，不断更新。正如李金华审计长所说“今天的审计已经不再是简单的查账，审计环境在变，对象在变，审计的技术和方法也在变”。要坚持“事前审计、事中控制与事后查处相结合”的原则，积极深化预算执行审计的内容，以提高预算资金安排的合理性、使用上的效益性；充分运用信息系统科学的实质性审查方法，提高审计监督的效率和质量。

无论财政预算编制，财政预算执行，还是提高财政资金的使用效益，都需要制度来保障、规范和约束，因此，审计机关在揭露预算执行过程中存在的问题时，要加大对国家财政预算管理制度改革措施执行情况的审查力度，从体制、政策、法规、管理方面分析原因，提出对策，促进有关部门研究解决。深化预算执行审计的内容，弄清政府行政成本在整个财政预算中所占的比重，分析财政资金的使用效益，发现财政预算编制中不合理的成分，将政府行政成本中过高的部分降下来，使政府的钱特别是各种专项资金都用在刀刃上，推动同级政府逐步建设成廉政、高效和行政成本较低的廉价型政府，积极为同级政府提供有建设性的意见和建议，把审计工作融入到政府经的济决策中去，提高审计工作的经济决策地位和社会地位。

（三）加强队伍建设，以人为本，不断提高审计监督人员的素质

如果预算执行审计仅就合法性检查，审计监督就难以为宏观管理服务，审计作用的发挥就会受到限制。要深化预算执行审计的内容，这就要求审计人员要有较高的政策理论水平，不能就问题查问题，应从揭露的问题中去思考问题，并上升到宏观层面去开展分析，从完善政策、健全体制角度提出相应的对策和建议。因此，基层审计机关必须加强队伍建设，以人为本，不断提高审计监督人员的素质。

首先，审计人员加强政治经济理论、财政政策和法规的学习，充分领会国家在社会主义市场经济条件下的相关政策、方针及财经法规，合理地尽到严格监督的职责。预算执行审计具有政策性、综合性和宏观性的特点，它不只是简单的对财政收支的审计，而是通过财政收支审计检查财政政策的落实和执行情况，并从宏观的角度去发现和分析政策、体制和机制方面的问题，针对存在问题提出完善和改进建议。现在不少人感到财政审计太难，遇到问题束手无策，其中最重要的原因是对财政政策、财政体制和财政管理方面的知识缺乏了解，对《预算法》不熟悉，对预算管理体制改革措施知之甚少，结果只能是从账本中发现细枝末节问题。所以，要改变财政预算执行审计的现状，首要一条就是要加强政策理论、法规的学习，牢固掌握财政政策法规，并熟练应用到财政预算执行审计中去。

其次要加强业务技能的培训和学习，不断提高业务水平。有计划地组织审计人员学习宏观经济理论、各类业务知识，引导他们学习各地先进的经验，掌握新知识、新技术，提高驾驭现代审计手段的能力；学习推广新的审计内容和方法，改变原有知识结构带来的惯性思维和习惯行为，促使审计人员更新知识，开阔视野，抛弃陈旧的套路，掌握先进的审计手段，提高业务能力，以便能真正履行好对本级预算执行的审计职责。