浅谈我国政府审计体制改革的现实选择(1)

内容摘要：我国政府审计体制受制于政治、经济、文化等多种外界因素影响，不应单独就审计体制谈体制。在现有体制难以改变的情况下，认清审计工作面临的困难与审计体制的关系，整合已有的监督资源，强化被审计单位自身监督，减少和预防经济领域的违法犯罪活动是更为现实的选择。

关键词：审计 审计体制 措施

我国自1983年建立政府审计制度以来，关于政府审计体制问题的讨论从未停止过，主要提议是将中央审计署由国务院改为人大领导，提高审计的独立性，更好地发挥审计监督作用。本文认为，独立性从来都是相对的，我国政府审计体制受制于政治、经济、文化等多种外界因素影响，不应单独就审计体制谈体制。在现有体制难以改变的情况下，认清审计工作面临的困难与审计体制的关系，整合已有的监督资源，强化被审计单位自身监督，减少和预防经济领域的违法犯罪活动是更为现实的选择。

政府审计体制的主要分类

按照政府审计机构的隶属关系，学术界一般认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计体制。

在立法型审计体制下，政府审计机构隶属于立法部门，即各国的议会或国会，直接对议会负责，具有很强的独立性。实行立法型审计体制的国家，基本上都是立法、行政、司法三权分立的国家，具有较为完善的立法机构体系与立法程序，能够保证其立法型审计体制职能发挥。如英国、美国、加拿大等50多个国家的政府审计体制属于立法型。

在司法型审计体制下，政府审计机构拥有司法权，政府审计人员具有司法地位，即政府审计法制化，享有司法权力。有些国家还在审计机构内部设置审计法庭，直接对违反财经法纪和造成重大经济损失的案件进行审理，具有很高的权威性。这种模式相对于立法模式而言，更侧重于审查和追究当事人的财务责任，而不注重于向议会提供建设性的批评和建议。主要有法国、意大利、西班牙等20多个国家。

在行政型审计体制下，政府审计机构从属于政府行政部门，其独立性不如立法型和司法型体制强，独立地位往往在宪法或有关法律中予以明确规定，更多的精力投入到对政府财政经济工作的检查之中。目前采用这种审计体制的国家为数不多，中国、巴基斯坦与泰国具有代表性。

在独立型审计体制下，政府审计机构不属于任何国家机构，独立于政府、议会和法院之外，单独形成国家政权的一个分支。同立法型审计体制一样，这种体制也具有较强的独立性和宏观服务职能。主要有德国、日本、韩国等。

我国政府审计体制之争的主要观点

通过与国外经验相比，对我国政府审计的独立性、工作范围、结果处理等问题的研究，大多数人认为我国的政府审计属于政府的“内部审计”，理论与实务界对现有审计体制提出不同的改革意见，并逐渐形成了“立法论”、“升格论”、“垂直论”和“独立论”等几种观点。 在这些观点中，“立法论”是主流的改革观点，长期以来为学术界所广泛重视和讨论，而且目前关于支持或反对审计制度改革的争论大多集中或围绕在这个观点上。

当前审计工作面临的困难与审计体制的关系

与理论界高涨的呼声相比，审计实务界对审计体制的变革却没有如此高的热情。在现有的审计体制下，审计机关克服重重困难，在党和政府的支持下，取得的成效非常突出。但我国政府审计中存在的各种困难和问题，解决起来是一个复杂的系统问题。有些是由审计环境造成的，如受制于国家政治体制、经济发展水平、整体改革措施等影响，受制于我国传统文化和社会发展水平影响；有些是审计自身发展过程中出现的矛盾与问题。

将审计机关归属立法机关人大，有它的积极意义，如便于保证人大对经济运行实际情况及时掌握，保证对政府各部门财政资金的运用进行有效监督，加强人大自身对预决算的监督职能。但是这需要有一定前提，即监督预算成为政府审计主要任务，而在预算管理中立法机关发挥的作用更重要。目前审计机关承担了预算执行审计、专项资金审计、金融审计、经济责任审计等党、政府、群众关心的重要工作。变动审计体制，不仅涉及到修改宪法，更会造成关键问题未解决，又引发新的问题。目前大多数直接向议会负责的审计机关，在审计制度建立之初也是行政审计体制，审计制度的发展和变革需要一个过程。在改革进入到关键阶段时期，更需要党和政府支持和领导。因此，行政型体制是符合我国当前国情的，解决审计工作面临的困难和问题需要对政府审计工作有正确的认识，从优化政府审计环境入手，改革措施的整体推进等方面来进行解决。

解决我国政府审计面临困难的关键措施

明确政府审计职能

审计工作的重点与要求随着党和政府工作重点的转移不断变化，但是审计人员力量、技术手段、相关部门的配合却没有相应跟进，这些在一定程度上加大审计风险，进一步加大了期望差。全面履行监督职能需要依法开展审计，从审计项目的立项、工作程序、结果处理与披露都应有严格的法定程序，审计既不能超越法律规定的权限，也不能做法律规定之外的工作。这在一定程度上可以更好地认清审计工作，便于审计监督工作的开展。

深化财政管理体制改革

审计与财政管理是相互作用的过程。我国在政府的主导下，初步构建了公共财政的框架，财政旧的控制体系被打破，而新的控制体系却未能相应形成，地方、部门、机构和单位滥用新获得的财权财力，预算外资金大规模膨胀，制度外资金的存在，为权力的滥用与腐败提供了便利条件，也降低了审计的威慑力。财政预算管理体制不科学、不合理，必然影响到财政资金的使用效益，审计查错纠弊工作一定程度上扮演了财政监督角色，影响到审计的效率和效果。因此，加快财政体制改革，将财政预算的编制与执行分离，加强预算管理的科学性，预算执行的强制力，全面推行国库集中支付制度，扩大政府采购的范围与规模，严格执行“收支两条线”，强化财政自身管理和控制机制，使审计可以在更高层次发挥监督作用。

强调被审计单位的责任

政府审计监督属于高层次综合经济监督，而被审计单位自身的监督是更为重要的。强调被审计单位的责任是审计中最基本的要求，而现实中被审计单位自身的经济业务监督远远不够，在一定程度上也是我国经济领域违法犯罪比较严重却得不到有效治理的根源。审计毕竟大多数是事后的，受制于信息的有限性，对既成事实的损失有时也回天乏力。因此合理界定被审计单位的责任，强调被审计单位的自我约束与自我管理是当务之急。

开展反经济犯罪审计和调查

在“十一五”期间继续查处重大违法违规和经济犯罪问题，促进廉政建设，维护国家资金和国家资产的安全，仍然是政府审计工作的突出重点。因此，有必要针对形势，由政府审计牵头，多部门联手，开展反经济犯罪审计，以实现中央反腐倡廉、彻底惩治腐败的决心。成立反经济犯罪审计，整合现有的司法、公安、检察等资源，在全社会建立防范经济犯罪措施，及时发现经济犯罪行为，对重大经济犯罪行为进行审计及调查并提起诉讼。

参考文献： 2.张馨.构建公共财政框架问题研究.经济科学出版社,2004