审计监督的重要目标：促进基本公共服务均等化(1)

一、建设服务型政府是体制改革的必然选择

改革开放初期，我国社会面临的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。30年来我们发生了历史性的变化，但是社会的主要矛盾没有变，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情也没有变，只是在具体形式上表现出一系列新的阶段性特征。在走出短缺经济后，我国社会正面临着日益凸显的两个矛盾：一是经济快速增长同发展不平衡，资源环境约束之间的矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺之间的矛盾。近几年的实践表明，这两个矛盾已成为制约我国社会经济发展的“瓶颈”，而它的产生及发展同政府自身改革不到位密切相关。

第一个矛盾属于发展方式的问题。突出的表现是随着经济的快速增长，城乡差距逐步扩大，区域发展严重失衡，能源短缺危机加剧，环境污染越来越严重。究其原因结症在于政府角色还未真正转变，职能“越位”和“错位”的状态仍未根本改变，管了许多本应由市场管的事情。虽然政府已经从产品和服务市场中退出来了，但仍控制着三大要素（土地、劳动力、资本）市场，主导着这些资源的配置。有些地方政府甚至还继续充当竞争行业投资主体的角色。另外制度安排上也存在许多缺失，比如考核中把GDP当作最重要的指标。这就难免驱使一些政府官员不惜代价，靠拼资源、拼环境去追求“政绩”。只要政府主导资源配置，经济发展方式就不可能转变。只有坚持以可持续发展为中心，加快市场化改革进程，完善市场经济体制，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，才能真正实现经济发展方式由政府主导向市场主导转变。

第二个矛盾属于公共服务的问题。突出表现是社会公共需求全面快速地增长，不但需求的主体增多，而且需求结构也迅速扩大，但政府的供给能力不足或者财政支出结构不合理，造成基本公共产品短缺、基本公共服务不到位，使得就业、教育、医疗、社会保障、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题全面凸显出来。这种状况集中反映了政府职能的“缺位”：市场无法解决或解决不好的事情，即在“市场失灵”之处，政府没有发挥其独特的作用。

可见，要化解当前我国社会的突出矛盾，关键在于加快政府改革，促进政府转型，建立服务型政府。这既是人民群众的迫切愿望，也是政府自我完善的内在要求，更是市场化改革进程的必然选择。

“服务型政府”的提出在理论和实践上都具有十分重要的意义。它是历史唯物主义关于“人民群众是创造历史的主体”基本观点的生动体现，调整了公民、社会与政府的关系，即社会是公民的社会而不是政府的社会，政府是为公民服务的而不是相反，从而为政府转型指明了明确的方向；它是现代社会政府理念的重大突破，调整了政府与市场的关系，即市场是主体，政府是为市场服务的，从而为市场经济条件下的政府运作选择了正确的模式。

现在，服务型政府已成为我国各级政府的共识和实践，并且取得了实质性的进展。但从现实来看，建设一个真正的服务型政府还要在三个方面下功夫。一是越位的地方要退出。服务型政府是一个有限的政府，其主要职能是“拾遗补缺”。换句话说，政府的作用以弥补市场失灵为限度，市场不失灵政府就不能去抢着发挥作用，市场能够解决的问题政府原则上不介入。要改变过去包揽一切的做法，让政府从微观经济层面退出来，从一般竞争性和经营性的领域中退出来。二是缺位的地方要弥补。属于公共领域的问题，市场是不愿做的，或者是做不了的，或者是做不好的。政府必须介入诸如教育、医疗、社会保障、国家安全、环境保护等这些公共性很强的领域，成为解决公共问题的“责任人”。三是错位的地方要纠正。理顺各级政府之间、政府部门之间的职能关系，界定各级、各层次之间的职能边界，避免因分工不当、责任不明所造成的政出多门、交叉错位。

二、构建公共财政体系是建立服务型政府的必然要求

财政体制与经济体制和行政管理体制是相互联系、密切相关的。经济体制的重大变化必然引起政府职能的变化。而政府职能变了，势必要求财政体制发生相应的调整。简而言之，有什么样的经济体制，就有什么样的行政体制与财政体制。从我国的历史来看，与计划经济相适应的是包揽一切的“全能政府”和扮演经济建设主体角色的“经济建设型政府”，是大包大揽、统收统支的“全能型财政”和充当投资主体的“生产建设型财政”。而与市场经济相适应的是“服务型政府”和“公共财政”。所谓公共财政是指市场经济中以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。其逻辑前提是“市场失灵”，核心概念是“公共产品”，基本职能是资源配置、公平分配和稳定经济，实现基本公共服务的均等化。这种财政模式或体系具有四个突出的特点：一是公共性，即解决公共问题，实现公共目的，满足公共需要。二是公平性，即适应市场经济公平和竞争的要求，对不同的集团、阶层、个人以及不同的经济成分实行一视同仁的财政政策，提供平等的财政条件。三是公益性，即只能以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，不能以盈利为目标，一般不直接从事市场活动和追逐利润。四是法治性，即把公共管理的原则贯穿始终，坚持依法理财，规范管理，公开透明。可见，公共财政是与市场经济紧密地连在一起的，发展社会主义市场经济必须建立和完善公共财政体系。

建立公共财政体系，对于建立服务型政府具有特殊的意义。一是公共财政为政府履行职能提供物质基础和保障。政府职能决定着财政职能，财政是政府职能在经济层面的集中反映。政府解决公共问题，对公共事务进行管理，需要以公共政策为手段，而公共政策的制定和执行又要以公共资源为基础和后盾。公共财政是公共政策的重要组成部分，又是执行公共政策的物质保障。在现代社会，公共财政是公共体系运作的血液，“有财才有政、无财则无政”，要提供公共产品和服务，满足公共需求，实现公共目的，都离不开财政的支撑。建立公共财政的目的在于满足全社会对公共服务的需求，并在此基础上建立起政府的治理制度安排。二是公共财政规范政府职能，制约政府行为，促进政府职能的转变。公共财政的公共性要求“市场能做的，财政就不能介入；市场不能做或做不好的，财政就必须介入”。这就从根本上约束了政府的活动范围，把它严格界定在“市场失灵”之处。三是推动政府机构改革。公共财政不但约束政府的行为，而且还从源头上消除机构臃肿、人员膨胀的问题。严格资金供给范围，强化预算约束，把资金这一源头切断了，就无法供养冗员，从而把日益膨胀的政府机构和人员压下来。

经过多年的探索和实践，我国公共财政体系框架已初步确立。一是按照解决公共问题、满足公共需要的要求，财政支出已逐步转向公共领域。大幅度增加了社会保障、教育、基础设施、生态环境建设和环境保护等重点公共需要支出。同时，逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资和补贴。二是按照公平和规范的要求，财政管理制度改革迈出了重要步伐。改革了工商税制和税费管理制度，初步规范了国家与企业、个人的分配关系。实行了分税制财政管理体制改革和所得税收入分享改革，初步规范了中央与地方的财政分配关系。实行了部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线改革，初步规范了财政资金管理，提高了资金安全性和使用效率。三是以实施适度从紧和积极财政政策为标志，财政调控经济的方式，由被动调控向主动调控转变，由直接调控向间接调控转变，由单一调控工具向多种调控工具并用转变等。然而离建立完善的公共财政体系还有很大的距离，尤其是在财政支出上存在不少问题，一是用于科技、教育、卫生、社保和环保等公益性事业的（属于社会公共性开支，是公共支出的核心内容）资金，虽然逐年大幅度的增长，但就总体而言仍然严重不足；二是保证国家政权正常运转的资金支出结构也不大合理，用于养人的经费比例过大，且呈急剧上升的趋势。三是公共财政投资不足，即基础设施的投资存在较大的缺口。因此建立和完善公共财政体系任重道远。

三、审计监督的重要任务是促进公共财政体系的完善

财政是国家审计监督的主要对象，也是国家审计服务的主要对象。财政审计始终是国家审计的的永恒主题。审计工作就是要紧紧盯住财政，严格监督财政，最终达到规范财政、服务财政、推动财政发展的目的。随着财政模式的转型，审计工作必须作出适时的调整和转型。按照十七大的要求，今后审计工作就是要以促进基本公共服务均等化为目标，以优化支出结构、强化预算管理、促进改善民生为重点，推动公共财政体系的完善，推动服务型政府的建设，服务于全面建设小康社会。

——要更加关注财政支出结构。财政支出改革是建立公共财政体系、保证服务型政府运作的最为重要的关键环节。从财政的角度来看，收入不是目的，支出才是目的，财政支出最能体现财政的职能。从政府的角度来看，财政支出的范围和结构反映了政府的活动范围和方向。衡量一个政府是不是服务型政府，不仅要看取得收入的来源和渠道，更要看这些钱用到什么地方去了，是否以满足公共需要为目的。从这一意义上讲，财政是透视政府的一面镜子，政府职能的转换最终要体现在“钱”上，要通过财政活动尤其是支出来实现。经过努力，我国的财政支出结构改革取得可喜的成绩，公共财政的特征凸显出来了。以我省为例，虽然财政总量小、底子薄，财政支出的一半要靠中央财力的支持，而各方面对财政资金的需求量又很大，供给的矛盾十分突出。但是，在省委、省政府的领导下，我省财政工作已取得了历史性的进展，重要的标志是开始走出“吃饭财政”，初步建立起公共财政的功能框架和管理框架，财政支出越来越向公共需求的方向倾斜，“小财政办大事”，干了一些在全国颇有影响的事情，老百姓开始尝到公共财政的甜头。但也要看到仍存在一些突出问题，除了市县发展不均衡、县乡财政困难、政府债务潜伏着风险等外，支出结构方面还不太理想，比如对社会事业投入不足，导致政府在基础教育、公共卫生、社会保障、社会就业、环境保护等方面的欠账较多。因此支出结构调整和改革的任务十分繁重。今后财政支出的结构调整要以政府的事权为基础，以满足社会公共需要为目的，在合理安排政权正常运转资金的基础上，将重点转向“五共”，即公共安全、公共卫生、公共教育、公共便利（主要是基础设施）和公共救济上来。

审计工作要促进公共财政体系的完善，首先就要关注支出结构优化的问题。今后无论是对省本级还是对市县预决算情况的审计，都要审核预算支出是否按既定的有关财经政策执行；预算支出总规模是否恰当，是否贯彻“量入为出、收支平衡、略有结余”的原则；预算支出方向是否合理，是否保证了基本公共服务，有无存在“越位”、“缺位”和“错位”的问题；财政支出在政权建设、社会公益事业、社会保障、公共投资等方面支出比例是否科学、是否有效益等。

——要更加关注预算制度的完善。纵观世界，西方公共财政是在几百年来市场经济发展的过程中逐步自发地形成的，其直接的建立手段和依据是政府预算制度的建立。没有完善的预算制度就没有完善的公共财政。因此，完善我国的公共财政体系，核心的问题是完善预算制度，加强预算管理，强化预算约束。从这个意义上说，加强公共财政管理说到底是加强预算管理，深化支出改革说到底是深化预算改革。我国现在所实行的预算制度比过去有了很大的进步，但与发达国家的具有归一性、公开性和规范性的预算制度相比，还有较大的差距。一是相当大比重的资金不纳入预算盘子，不但有预算外资金，还有制度外资金，无形中增加了有关部门的“自由裁量权”；二是预算编制不十分科学，尤其是透明度不高，项目细化不够；三是预算执行不严格，缺乏刚性约束。仅以预算编制为例，公共财政运行目标和收支活动的公开性，决定了公共财政是“阳光财政”、“透明财政”，从而也决定了预算编制和执行的民本决策取向。但现在的状况还不尽人意，老百姓对于预算编制的关切度和参与度不高，即使形式上参与了也不甚明白，更谈不上有效的监督，因而很难确保财政支出方向完全符合公共需求。

公共财政体系的建立其核心问题或基本问题是政府预算制度，只有这一制度建立起来并严格执行了，才能真正约束政府行为，真正使政府对纳税人负责。预算编制和执行情况反映了公共财政状况，反映对人民创造的财富和人民赋予的权力是否用得好、用在该用的地方、用出了效益。为此，审计工作要更加关注预算制度。在审计实务中不仅要发现、查处预算执行中存在的违法违纪、损失浪费、效益低下的问题，而且要善于透过一些“屡审屡犯”的问题，分析其背后的深层次原因，尤其是制度性缺失的原因，向人大和政府部门提出完善预算制度、强化预算约束的审计建议，推动公共财政体系的完善。

——要更加关注民生。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调加快推进以改善民生为重点的社会建设，指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”公共财政“取之于民，用之于民”，属于全民所有，它的这一本质特征决定了它的“民本取向”：优先民生，保障民生，改善民生。

公共财政的公共性决定了审计的公共性；公共财政的“民本取向”决定了审计的“民本取向”。国家审计的权力来自于人民，人民是最终的委托者。因此，要体现人民意志，代表人民利益。要审公共之财，审公共之事，审公共政策，促进基本公共服务均等化。要倾听民声，关注民生，维护民权，当好人民群众的保护神。从2003年以来，海南审计机关在科学发展观的指导下，明确提出“人民群众关注的，就是审计关心的”的民本审计观，把广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如就业、社保、医疗、教育、住房等纳入审计视野，查处了诸如乱收费、乱摊派等损害人民群众利益的行为，切实帮助群众解决看病难、上学难、住房难等问题。关注“三农”，强化对涉农资金的审计监督，开展了对农业综合开发、扶贫、林业、水利等资金的审计和审计调查，并把结果公之于众，既维护了群众利益，又促进有关部门的工作，收到了很好的效果。今后要进一步贯彻“民本审计观”，加强对涉及民生民本事项的监督，让公共财政真正惠及百姓。