关于审计结果公告制度的几点思考(1)

1、实行审计结果公告制度是审计工作自身的需要。公告制度的推行对审计人员的工作提出了更高的要求，也是审计客观公正性的体现。向社会公布的审计报告必须保证事实确凿、证据充分，所作的审计评价和结论经得起社会公众的推敲，处理、处罚的宽严尺度把握正确。这就从客观上要求审计人员提高业务素质和工作水平，提高审计工作质量。再则，审计机关同其他经济监督机构一样，在监督别人的同时，自身也需要接受监督，而实行审计公告制度本身也是一种接受监督的方式，而且事实已经证明，这种监督方式是受社会公众欢迎的。另外，审计结果公告制度也是审计机关政务公开的一项重要内容，它必将对审计机关的廉政建设起到一定的促进作用。

2、审计结果公告制度是促进依法行政的得力手段。审计结果公告作为政务公开的一个重要组成部分，能够客观公正地反映和评价政府公共财政管理的过程和结果，对于满足社会公众对政府工作的有关信息需求，保障公众的知情权，真正实现公众参与和监督政府公共财政管理，建设社会主义政治文明，实现人民当家作主，促进依法行政，具有十分重要的意义。首先，审计结果公告能够增强政府工作的公开、公平、公正，促进政府部门依法行政。审计对于政府工作的监督，主要是对政府部门管理、分配、使用公共资金、资产、资源的情况进行检查，揭露公共财政管理中存在的问题，评价政府财政、经济行为的效益。通过将审计检查及评价等有关信息公布于众，增强了政府工作的透明度。而审计把揭露的问题、提出的整改意见和措施，与社会公众进行交流，就能有力地推动政府部门依法行政，促使政务进一步向公平、公正的方向发展。其次，审计结果公告能够促成审计监督与社会舆论监督的有机结合，增强对政府公共财政管理的监督效果。通过审计结果公告，社会公众可以了解到被审计单位的有关情况、存在的问题及审计机关提出的整改措施和建议，能够运用强大的社会舆论力量，对被审计单位开展间接的监督，促进审计决定及建议的执行和落实。

3、实行审计结果公告制度是审计工作同国际接轨的必然结果。随着我国加入WTO，国际上一些通行的做法对审计工作也带来了一定的影响，调整、完善未来一个时期审计工作的发展战略，同时在具体的技术方法、审计标准等方面也应尽快与国际接轨。审计公告制度在国外已很普遍，在美国、加拿大等经济发达国家，审计机关的审计结果除了向议会报告外，也及时向社会公开，公众很容易在报纸、电视等新闻媒介上了解到自己关心的社会热点。

二、审计结果公告需要国家法律法规来进一步进行规范

1、国务院应依据《中华人民共和国审计法》制定一部关于“审计结果公告”的行政法规

目前，审计机关对审计结果的公告，是依据《中华人民共和国审计法》及国家审计署颁布实施的两个部门规章及一些地方政府规章进行的，在实践中存在很多法律的空白，无章可循。因此，为保证审计结果公告的健康发展，就必须建立健全一套完整、科学、可操作性强的配套的法律法规体系。

审计结果公告可以分为有违法违纪行为披露的审计公告和无违法违纪行为披露的审计公告。无违法违纪行为的公告可以作为一个行政公开问题，证明被审计单位无违纪行为，还被审计单位一个清白，给公众一个明白，可以树立政府部门在公众中的形象。但对有违法违纪行为的公告，就仅仅是行政公开问题吗？根据《行政处罚法》规定，行政处罚可以分为警告、罚款等种类，其中：警告属声誉处罚，实际产生的后果就是被处罚者声誉的损失，对比审计结果公告，有违法违纪行为的被审计单位，其行为向社会广泛告知，则会造成比行政处罚法中的警告更为严厉的声誉损失。因此，这是否应归属于行政处罚中的警告一类呢？还是独立于警告单列一类？或列入其他一项？笔者认为，违法行为的审计公告应由国务院制定的行政法规规定为“警告”一类，这符合《行政处罚法》的要求。因为审计机关下发的“审计决定书”是一种行政处罚文书，但对外的“审计报告”呢？尚难明确，这与“审计结果公告”有点类似，就是将情况公诸于众，其目的就是发挥舆论监督的作用，所以应该以行政法规的形式明确其为“警告”类行政处罚。

同时，违法行为的审计结果公告既然属于“行政处罚”，就应当在行政法规中规定，在作出公告之前，告知当事人作出公告的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。被公告者对公告的事实持有异议的，应依法向同级人民政府或上级审计机关申请复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。被公告者合法权益受到损害的，可以按照《国家赔偿法》的规定提出赔偿请求。另外，对于所提的“除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告”，如何来认定“国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容”，笔者认为此项权力应属于审计机关，审计机关应根据有关法律、法规及党委政府的有关工作部署，并充分考虑如泄露此秘密会对国家和社会造成的损失来认定。同时对于被公告单位的商业秘密，应事先充分征求被公告单位的意见，最后由审计机关来决定，依此原则，若再泄露被公告单位的商业秘密，并造成经济损失的，则应划清责任，并依据《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等有关法律规定予以处理处罚。

对于以上提及的一些问题，在目前的法律法规中，尚未明确，而国家审计署制定的《审计机关公布审计结果准则》和《审计署审计结果公告试行办法》对这方面也没有规定。对审计结果公告的一些具体的操作规定，有些已经不适用，有些也模棱两可，还有漏洞，可操作性不强。鉴于此，笔者认为国务院很有必要制定一部关于审计结果公告的行政法规，从法律法规的层次予以规范，对笔者前面所述的事项予以明确，同时对审计结果公告的程序、内容、形式和原则等各方面作出规定，国家审计署再根据国务院颁布实施的行政法规制定具体的实施细则或部门规章，但不得同行政法规相抵触。

2、国家审计署应对《审计机关公布审计结果准则》和《审计署审计结果公告试行办法》予以修订完善

第一，对于制定部门规章的依据应予以修改：原来是根据《中华人民共和国审计法》及《中华人民共和国国家审计基本准则》，现应予以修订为根据《中华人民共和国审计法》、国务院颁布的新的行政法规及《中华人民共和国国家审计基本准则》。

第二，对于国家审计署颁布实施的上述两个部门规章中，对“审计结果”的定义，原来是指审计机关的审计意见书、审计决定书等审计结论性文书所反映的内容。现在对于这种定义应予以修改，由于在国家审计机关现都已取消“审计意见书”，而改为对外的“审计报告”，“审计报告”的内容里包括原先“审计意见书”的内容，但并不限于“审计意见书”的内容，还包括“审计查出的问题及处理决定”等情况。所以，对“审计结果”的定义应改为“是指审计机关的审计报告、审计决定书等审计结论性文书所反映的内容”，对于“审计意见书”应予以删除。还有《审计机关公布审计结果准则》第八条所称的“审计意见书”也应用“审计报告”替代。

第三，根据国家审计署2003年公布的《审计署2003至2007年审计工作发展规范》的要求，到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。另外，审计署领导也多次提到审计结果公告要做到“公开是原则，不公开是例外”。而国家审计署2001年颁布的《审计机关公布审计结果准则》第三条称“本准则所称公布审计结果，是指审计机关向社会公众公开审计管辖范围内重要审计事项的审计结果”，这里指的是“重要审计事项”，与审计署制定的上述审计工作发展规划相违背，会造成公布审计结果准则滞后于审计结果公告的发展。因此，笔者认为应将《审计机关公布审计结果准则》第三条改为“本准则所称公布审计结果，是指审计机关向社会公众公开审计管辖范围内所有审计和专项审计调查项目的结果”，这才能与国家审计署的审计工作发展规划相适应，才能不断推进审计结果公告制度的发展。

第四，审计结果公告是一把“双刃剑”，它不但将被审计对象的好差真相公布于众，也将审计机关自身工作质量的好差公布于社会。因此，对审计机关和审计人员提出了更高的要求，审计的风险进一步加大。为尽量减少审计风险，笔者认为对于《审计机关公布审计结果准则》第八条所称“审计机关向社会公布审计结果，应当在审计报告、审计决定书等审计结论性文书生效后进行”，改为“在复议期满或行政复议后或审计应诉后进行审计结果公告”。这样，可以从一定程度上减少审计风险，避免审计结果公告后对被公告单位、对国家造成更大的损失，避免带来大的负面的社会效应。

三、各级党政领导要高度重视，认识要到位

审计结果公告是推进依法行政，建设法治政府、问责政府的重要手段，是我国加入WTO，与国际审计标准、审计技术手段等接轨的需要，各级领导要从全局的高度来认识这个问题，积极支持审计结果公告，给其创造一个好的环境。地方各级政府领导要消除狭隘的思想，不能搞地方保护主义，不能为了局部地区的利益而损害国家的利益。对审计结果公告应建立责任追究制度，对地方审计机关查处的问题，地方政府领导为了局部利益，出于各种考虑，该公告的不公告，该上报的不上报，要按照有关法律规定追究其责任。只有各级党政领导重视了，认识到位了，审计结果公告工作才能真正做好，国家制定的这方面的法律、法规和规章才能真正得到实施，才能使审计结果的公告工作不走过场，不流入形式。