审计之道

审计要对两件事负责，一是对政府负责，一是对纳税人负责。

从1998年新一届政府施政至今，国家审计署的身影越来越多地出没在国民 经济 各领域之中：从对国债专项资金、农业专项资金、 科学 教育 资金、资源环保资金、 社会 保障资金等重点专项资金的审计，到对具有证券相关业务许可证的 会计 师事务所的检查；从检查国企违纪违规，到近期对 中国 银行违规放贷、账外经营等行为的审查。审计一方面令人谈之色变，另一方面也带上了神秘色彩。国家审计署究竟对政府和 企业 的行为有着何种约束？它今后的工作重心是什么？今年“两会”期间，记者采访了时任审计署副审计长的刘鹤章。之后不久，刘鹤章于今年3月7日正式退休， 目前 仍担任全国人大代表。编辑。

“看门狗”的独立性

《财经》：从1998年以来，审计署的工作备受瞩目，你能否谈谈在复杂的转轨时期进行审计工作的独立性？

刘鹤章：审计部门通常被称为国家财产的“看门狗”。各个国家的审计体系是与其政府的架构、职能与关系相关的，随着政府职能不同是有所不同的。大致可分四种模式：第一种是，审计机关在政府领导下，典型的国家有中国、古巴、越南等;第二种是审计机关在议会领导下的审计体系，主要是指议会中设立审计委员会，比如芬兰、瑞典等，或审计机关直接向议会报告工作，如美国的审计总署，直接向国会报告工作。还有一种就是以法国、德国为典型的司法型审计体系，在这些国家里，没有审计署，而设有审计法院。此外还有一种类型是完全独立型，审计机关既独立于议会，也独立于政府，也不是法院，如瑞士。

中国的审计体系与世界上这三种主要的审计体系还有一点不同的特点是，“在总理领导下”， 意思是说除了总理以外，审计署对任何单位、任何人都可以审计，谁当总理谁领导审计工作，审计工作向总理负责。每年的人大常委会上我们的审计长李金华并不是代表审计署作审计报告，而是代表国务院到人大常委会作报告。

《财经》：你认为政府领导下的审计体系与议会制的审计体系对于审计保持独立性有何种不同？

隶属于政府的审计署如何体现独立性呢？总理领导下的审计体系就是一个相对较好的解决办法。除了总理，我们可以审计其他任何人、任何单位。于是宪法上就有这样的规定：审计工作不受任何人，任何单位的干涉。

至于中国的审计体系今后是否会改？我说不清。是否会归人大领导，这不是我们考虑或现在考虑的问题，那要看人大和政府改革后的体制。我们现在的财政预算还有政府到了年底追加钱的情况，预算的约束力还不十分强。不管什么情况下，不管在什么体制下，审计独立性只能是相对而言的，没有绝对的独立，任何事物都不可能是绝对的，即使归人大领导，也不一定就能完全独立。

《财经》：你如何评价目前中国的审计职能对于政府的约束力？

刘鹤章：以前很多人提起审计就问：“审计是不是审查计划生育的部门？”有些县里的官员介绍县审计长的时候居然说：“这是我们的审计署长。”这说明我们的审计工作还没有被大众所了解和熟悉，说明我们的工作影响还不大。现在的情况有所改变，我们认为与总理和国务院领导关系很大。我们向朱总理汇报完审计工作情况后，朱总理让我们全部向全国人大常委会汇报，全盘托出，这种支持对我们很重要。在中国的特殊国情下，审计工作的力度与政府的支持有直接关系。没有朱总理的支持，没有国务院领导的支持，我们的很多工作很难展开。我们在审计中发现的很多重大违法违纪问题，都是直接报给国务院，然后由国务院领导指示有关部门去落实。

《财经》：审计署在开展工作期间，有没有感受到其它部委的压力和阻碍呢？

刘鹤章：其实这个问题道理上并不难解决，当前特别重要问题是要完成预算细化、项目细化、收支两条线、国库支付。也就是说钱直接划到项目上，直接由国库支付，不经过部委，这样才不会出现“跑部”现象。

为什么会出现各种“挪用”现象呢？后来大家都意识到是由于预算没有赶到位。预算不能自己部里藏着。如科研经费过去都作不到及时足额拨付到位，经常是科研经费只给地市拨一点，一些科委大楼却起来了。现在包括各部委想截留挪用都没有机会了，因为钱不经过你的账户了，直接到项目上了。将来我们的方向是“招标审计”，我们审计署的任务就是审计国家部门大量的采购是否符合《招标法》，中间有没有徇私舞弊。现在我们又在推行一种新的审计叫作“任期经济责任审计”，对严重违法违纪问题要做到责任到人，处理到人，从制度上解决屡查屡犯，过去的情况是我们审计出了问题但没人负责。

审计的目标不光是真实、合法，还要讲效益。效益问题将会成为未来审计工作的一个新重点。现在不少地方都在要求建飞机场，但是有的建好之后一天只有几十个人坐飞机，这不也是一种巨大的浪费吗？国外的审计理念讲，审计一是要对政府负责，二是要对纳税人负责。我们从事的工作是代替政府审计纳税人是不是交税了，同时也代替纳税人审计政府，人民辛辛苦苦缴的钱你们有没有乱花。这些问题都会涉及各部门的利益调整问题，都会损害一些部门的利益，有一些压力是正常的。

审计演进之路

刘鹤章：审计范围主要有三大块：第一块是财政资金，包括财政拨款和补贴资金、固定资产投资、教育、卫生、养老保障资金、国债资金以及扶贫资金等，简单地说就是国家拨下去的资金；第二块是 金融 资金，包括国有银行和非银行金融机构、国际贷款等；第三块就是国有及国有控股企业，包括国有上市公司。

所以当初审计的重头戏还是围绕着企业和企业改革，因为中国的市场经济的改革最先开始于 农村 ，再到城市，到了城市，先是从流通企业开始的，然后才是 工业 企业的改革。企业初期的改革是围绕扩大企业自主权开始的，先是减税让利，经过第一步利改税、第二步利改税，但后来发现企业并没有给国家交多少，财政收入在国民收入中的比例和中央财政收入在财政收入中的比例都下降了，企业却出现了为了小团体利益和个人利益损害国家利益的情况。当时审计检查企业，主要是查各种舞弊。

随着 经济 的 发展 ，特别是第二步利改税之后，银行给 企业 的贷款像肉包子打狗一去不回头，对银行的审计就逐步展开了。

经过10年的摸索，1994年出台了《审计法》。审计的基本要求是真实、合法和效益。“真实”是说你的经营活动有没有做假，真实不一定合法，同时也要讲效益。从那时开始财务收支审计才逐步向正轨方向发展。

刚才讲到，对财政资金的审计以前主要停留在“小财务”上，然后逐步发现国家钱不够用，有的部委却掌握大笔资金，于是对各个部委的审计就慢慢加强。当初是上级审计下级，没有同级审计。上级害怕下面不把钱交上去，所以来查你。1994年审计法出台后就规定上审下和同级审相结合，以同级审为主。财政资金转移支付到了地方，我需要去审计，看看他用钱用得怎么样。

未来审计最重要的功能之一是预测。世界上也是这样一个过程。20世纪60年代查舞弊，70年代查财务收支，80年代讲效益审计，90年代是管理审计，现在讲评估预测审计。美国“9·11事件”以前，美国审计署给政府的报告中连续多年多次提到美国的民航系统多处不安全的 问题 ，但没有引起重视。还有一点就是审计要透明。美国审计署审计长曾跟朱总理讲过，美国审计署除了有关国家安全的问题不公布，对其他的审计结果都要公布，老百姓可以从网上查到。这样可以让老百姓知道美国审计署到底在干什么，同时让美国审计署的工作人员知道自己的责任是什么。

《财经》：今年审计工作的重点是什么？

刘鹤章：今年审计工作的重点，首先是对 金融 系统的审计；第二是对政府收支两条线的审计；第三是对中央和地方所得税分成的审计。

说到收支两条线，可以举一个例子。1993年工资改革之后，许多政府部门都把财政资金转移办了“三产”，这些“三产”现在要脱钩，就不那么容易了。中央政府要对收支情况进行规范，各部委必须报出资金的来源和用途，整个过程都必须透明化。

关于地方所得税的审计，由于税制改革后，所得税增收部分改成中央与地方分成，有些地方政府就在税收数字上上下其手。所以今年审计工作的重点之一就是要看看地方所得税报得是否真实。

今年金融审计为什么作为重点提出来呢？原因之一是因为 中国 已经入世，很快就要引入强大的竞争对手，而现在我们的银行坏账太多，金融审计的工作就是为了防范金融风险。

《财经》：大家都非常关心有关前中国银行行长王雪冰涉嫌违规的案子。审计署也查出中国银行的不少问题。你能否谈谈相关的情况？

刘鹤章：据我所知，王雪冰的案子起因在美国。我们查到中国银行在国内也有做假贷款的情况。这是银行监管体制问题。朱总理最近对我们说，这些问题就要查深查透， 分析 原因，从机制和制度上提出建议。

对国有银行的监督对我们来说，也有一个认识过程，以前我们也没有经验，看法也不一致，以前我们的工作重点放在银行自身的财务收支上，而通过实践证明，银行主要问题出在贷款上。

我讲一个例子，某地区政府为了招商引资，要建商城，需要九个亿的资金，项目搞完了，出租不出去，怎么办？债由银行背着，这将来就是银行坏账。审计就是要弄清楚，地方政府是如何干预银行决策的，坏账的源头在哪里。然后客观地进行评价，责任到人。

《财经》：你一直主抓企业审计，并且在大型国企三年脱困时期负有直接责任。你能否谈这方面的情况?

刘鹤章：2000年，国企三年脱困。审计怎么办？我们提出的要求就是要围绕企业的资产质量和 会计 信息质量来审计。审计要与国家的改革措施相结合，当时国家领导人关心的是企业的亏损是不是下降了，企业还能不能活下去。对关停并转，审计应该能够给领导提供决策依据，有的企业是关掉还是继续留下来，需要根据审计结果来决策。这就是审计的作用。

2000年我们抽查了1290个企业，得出结论是国有大型企业三年基本实现脱困，亏损得到遏止，但企业还比较脆弱。在审计过程中，我们还发现不少企业、部门领导人违法乱纪之后经常只是根据财经法规的有关条款处理企业，而不处理到人。我们发现，有的违纪问题，给国家造成财产损失，有的触犯了刑律，应该交司法部门审判。因此对党政领导和企业领导对违反国家规定的企业领导和党政干部不追究领导责任是不行的，中央领导对这问题很重视，后来中共中央办公厅、国务院办公厅通过了关于对党政领导干部和企业领导人员实行任期经济责任审计的暂行规定，这样可以做到见物见人，可以遏制屡查屡犯的问题。比如去年我们审计的几个公司领导人员的任期经济责任审计，与以前在某个领导离任时的审计不同。一般情况下，到领导离任时木已成舟了，出了问题造成很大损失，难以挽回，而任期经济责任审计不仅包括离任审计，更重要的是在任期中的财务收支，及时发现问题，及时纠正，及时处理，避免出现大的反复。全国大部分地区已经普遍开展这种审计了。

过去我们审大企业一般都是先到总部审，然后再去下面审，现在我们提出四个要求：第一财务报表要合并，不合并的财务报表本身就是不真实的。第二是以重大决策为线索，分析数据的关系，你的资产那么多，为什么利润那么少？我们就要看看你什么时候上台的，当时的资产是多少，哪一年利润开始下降了，这一年是否有乱投资。第三个就要以资本运行、资金流量为重点。这样就可以解决一个覆盖面的问题。我们审大集团，它下面有600多个单位，过去说审计了300个单位就是审了50％，而现在我也许只审计了100个单位就可能抓住了这个大企业资金总量的60％。第四个原则就是要以资产质量、以会计信息质量为核心，客观评价企业法人代表的业绩，确认这个企业国有资产的保值、增值。

《财经》：你在工作中是否碰到过有人说情的情况？

刘鹤章：你要和我说情，我也不敢放。虽然每个报告都不是我做的，我主要做的是核实工作，但是每个报告都有底稿，而且别的部门从不同的角度也会去查。审计的复核制度和我国的监督体系不允许我们随意开口放掉问题，特别是，明显违反财经纪律的是不能放的。但是在审计工作中也确有领导来审计署对审计出的问题进行解释，希望我们从轻处理，在这种情况下，我们也会认真 研究 ，按照依法审计、客观公正、实事求是的要求，进行处理。