简论大学章程制定程序的控制研究

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[论文摘要]文章在分析大学章程制定程序的历史演变基础上，指出大学章程制定程序要达到调整与控制、约束与规范的相互平衡，方能提升成效。

[论文关键词]大学章程 制定程序 控制

随着我国高等教育的飞速发展，大学的管理制度难以适应大学内外部环境的变迁，大学章程的制定与修改被提上日程。大学章程的制定必须充分体现时代特征，从顶层设计到底层建设均需要一个透明、开放的制度体系。大学章程制定程序的开放不是盲目的放任自流，而是涵盖了若干控制因素，如程序的合法性、有效性和规范性。通常情况下，控制的宗旨是保持系统在固有形态下按照既定方案继续有效运行，引导系统达到某种预期目的，避免其严重偏离某种预期。大学章程制定程序中的控制是指遵循科学方法，围绕大学体制创新这个中心，依据章程的预订方案，实现大学章程制定程序的开放性与控制性的高度和谐统一。可见，大学章程制定程序中的控制与目的息息相关，二者不可偏废。控制是对开放的制约。笔者拟就大学章程制定程序中的控制机制进行深入分析，以期为大学章程的制定与完善提供参考。

一、大学章程的演变轨迹

二、大学章程制定程序的控制

通常情况下，大学章程制定程序主要涵盖提案、起草、审议、表决通过、核准和公布六部分。大学章程制定程序界定为事前控制、事中控制与事后控制。

（一）事前控制

事前控制主要指对某一事物提前进行预测，根据预测的结果，制订预测方案，最大限度地规避干扰因素造成的失误和偏差。大学章程制定程序的事前控制通常包含了明确大学章程的制定主体、以科学发展观统领大学章程的制定、提案、起草等。

1.明确大学章程的制定主体。大学章程的制定主体应是行使表决通过权的机构。董事会是民办高校的权力机构，因此，由董事会负责章程制定。公立大学章程的制定主体可划分为三类：一类是大学中的中国共产党基层委员会，二类是大学中的教职工代表大会，三类是大学董事会。对前两类没有争议，第三类则由于大学章程涉及办学宗旨、学科门类设置、内部管理体制以及经费来源、财产和财务制度等诸多因素，所以无法成为章程的制定主体。 3.提案。大学章程应是建设新建大学的必备条件。也就是说，在决定组建某所大学之后，应按照大学自治的标准和有关法律法规的内容，启动配套的大学章程。因此，大学制定章程的提出，是整个制定程序的启动阶段。制定主体必须行使职责，以保证章程制定启动的权威性。提案的内容较为简单，如概括的建议、指出利益相关性的诉求等。

4.起草。由大学章程的制定主体成立起草小组，成员主要包括相关利益主体以及一些具有厚重学科背景的专家学者。这些专家学者应是小组成员的主要组成部分，应从大学成立的专业性角度重视他们的建议。大学章程的其他利益相关主体可以在草案审议表决阶段呈现出来。起草小组的职责主要包括搜集整理相关的法律法规，进行全面细致的调研。调研的具体内容包括大学的成立情况、生存状况、对预期发展的评估。通过调研形成一个全面、清醒的认识，以期准确定位大学的宗旨、发展目标和方向。例如新成立的大学可以借鉴类似的大学章程和规章制度，如办学规模、办学性质、学生层次、教学评估、基础建设、各项规章制度制定等。大学章程草案形成以后，必须经过公告。公告对象包括大学内部（教职工、学生）和外部（社会公众、各种媒体）。内部成员的利益诉求较为强烈，毕竟这与内部成员的利益有着直接关系。外部的社会公众表达的主要不是利益诉求而是意见和建议。相比之下，内部成员的利益诉求比外部公众的意见和建议更为重要，这也彰显了大学自治的核心价值。大学章程制定起草小组应及时组织若干成员广泛收集各个不同相关利益人的诉求和建议，进行整理和汇总，呈报给起草小组集体研讨，并把结果反馈给相关利益人。"

（二）事中控制

事中控制是指发生在计划执行过程中的管理控制行为。在计划执行过程中，管理者观察、监督和指导计划执行的进程，找出不足，准确纠正，保证整个计划的有效实施。事中控制包括审议、表决通过、核准与公布。

1.审议。审议程序一般指各相关利益群体在一个确定的时间段内根据实际情况开展内部审议，汇集的意见递交给大学章程的制定主体。审议的形式可以采用公开辩论、讨论、提出修正案等。针对审议结果可提出书面意见，但不应超过审议限定的时间。

2.表决通过。大学章程的制定主体在表决通过阶段发挥主导作用，需要做出权威性决断。为了体现民主性，需要采取多数表决原则，通常认为出席章程草案表决的人员有2/3赞成，表示草案通过；达不到2/3赞成，草案难以通过。

3.核准。核准主要指从法律层面保障大学章程的制定与实施。根据《教育法》和《高等教育法》的相关规定，大学章程是申请设立大学时必须向审批机关提交的材料之一。大学章程的备案程序即为行政许可。行政许可的主体由相应的教育行政部门担任，经过行政许可才可获得法律效力。相应的教育行政部门主要包括教育主管部门、教育部和大学所属地方政府。

4.公布。公布主体可以由大学章程的制定主体担任，也可由校长担任；公布的范围包括大学内部和外部；公布的内容包括颁布章程的文件、章程全文；公布的方式可采用大学网站、教育部门网站或相关公报、期刊的方式。

（三）事后控制

事后控制是指管理者在计划执行过程中或者执行后，借助反馈机制将计划执行后的结果返回，由管理者将反馈结果与目标值逐一对照，找出差距，及时纠正，准确做出新的决策，以保证其符合控制目标的要求。

1.评价。评价指对大学章程的制定过程与实施绩效进行评估。参与评价的成员主要包括大学上级单位（相应的教育行政部门）、教职工、学生、社会公众。评价内容涉及制定过程的合法性，相关利益的均衡性、科学性、前瞻性等。大学章程制定程序的开放性要求定期对制定的过程和内容进行整体评估。大学章程的制定要在接受高等教育主管机构的监督与指导下，广泛鼓励教职工、学生、社会公众参与监督与评价，例如设立学生协会保护学生的权益，并及时向校方传递学生的意见。

2.跟踪与控制。一般情况下，大学章程制定的事后控制表现为若干传统方式，如设置反馈意见箱、座谈会、走访、专题讨论等。其中最为可行的是定期召开座谈会和发放调查表两种形式，既可以面对面听取评价者的诉求和意见，也可以用隐蔽的形式填写调查表，使评价者最大限度地表达自己的想法。学生在评价上最具发言权，学生评价所占的权重应较大。因此，大学设立学生意愿表达渠道，定期听取意见。随着互联网的普及，大学可以借助大学网站开通BBS论坛、E-mail、威客、博客、微博、网上调查等交互平台，多方位为评价者提供更多的反馈信息。大学章程制定起草小组设置专职人员负责相关利益者信息资源库的建设和维护，并注意保密工作，防止个人信息泄露。专职人员兼顾对评价者各类反馈声音的收集和分析整理，并上报给领导小组，组织专家学者对问题进行综合剖析，及时把结果反馈给评价者。要采用合理的建议改进和完善大学章程制定的内容。同时，针对大学章程制定过程中出现的诸多问题和不足，开展改正后的再次复评或检查，确保对大学章程制定的全程进行监控。同时，建立一个跟踪机制，便于对反馈信息的可靠性进行监督，从而保证整个大学章程制定的开放程度。

三、个案分析

大学章程的制定和修改具有较强的法律效力。以常州工程职业技术学院为例，大学章程的制定、修改应经过以下基本程序。

（1）事前控制。明确大学章程制定主体即校务委员会；科学定位即适应区域经济社会的发展需要，以就业为导向，以职业能力培养为核心，以素质教育为特色，培养高素质高技能人才；提案与起草由校长（校务委员会）拟定提出：校长是学校的法人代表，依政府授权邀请政府、学校、社会等三方代表组建章程起草委员会来具体实施制定权。

（2）事中控制。提交教职工代表大会讨论审议，经校党委研究同意和政府教育行政主管部门审查批准。

（3）事后控制。大学章程制定后，应及时对制定过程进行全面细致的综合评价，认真总结经验和教训，为以后大学章程的修改与完善提供依据。