浅析东西部高校对口支援法治化研究

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[论文摘要]东西部高校对口支援是一条适合中国国情的高等教育发展之路。但是，该项政策法治化进程滞后。在立法层面，专项立法滞后，相关条款不成体系，没有协调性，政策法规笼统宽泛；在执法层面，“无法可依”“有法难依”和“执法不严”等问题凸显。文章指出必须加快法治化进程，促进高校对口支援健康发展。在法制层面，推动专项立法，规范各方的权利和义务，构建和谐的法律体系；在实践层面，将其纳入国民经济和社会发展的整体规划，形成行政指令与市场竞争相结合的资源配置机制，完善行政指导和奖励制度相结合的激励机制，建立科学的评估监督体系。

[论文关键词]对口支援 法治化 西部高校 路径选择

一、东西部高校对口支援法治化问题的提出

对口支援是在我国计划经济体制下产生的，以政府为主导，通过政治动员、行政指令、任务分配的方式启动、实施。在短期内这种运行模式有助于快速集中多种资源，调动多方力量开展工作。随着对口支援的深入推进，这种运行模式明显缺乏制度保障，其弊端也逐步体现出来。

第一，管理机制不完善。管理机制是统筹协调高校对口支援各项工作的枢纽。在制度层面，东西部高校对口支援没有形成科学、系统、专业的管理体系；管理理念不能与时俱进；管理法规有待完善和细化；对人才、资金、信息资源往往“大而一统”，没有虑及各方的特色而采取不同的管理方式。在实施层面，对口支援的运作模式主要通过行政手段下达指令，来达成预期目标。这种方式使市场竞争机制弱化、管理职能单一，限制了人、财、物、信息等综合效益的发挥，甚至闲置、浪费了有限的教育资源。

第二，激励措施不明显。“激励机制弱化已成为制约教育对口支援稳健持久发展的瓶颈。”东西部高校对口支援依靠政治动员的强大功效，以单边支援的形式得以顺利运行。在短期内这种运行模式的确起到了很好的激励作用，但是，随着东西部高校对口支援走向制度化、常规化，特别是援助重心的下移，仅依靠行政指令、政治动员已难以调动更多的力量持久地参与其中。“缺乏经济上的激励保障成为对口支援制度安排最大的制约。”目前，对口支援的成本几乎全部由支援高校承担，他们必须从固定办学经费中安排部分资金支持该项制度的正常运行。可以说，利益失衡将导致支援方失去推动该项工作的持久动力。

第三，评估体系不到位。对口支援政策模式更多的表现为一种应急机制。为了在规定的期限内取得成绩，不可避免地出现了许多问题。例如，有些援助项目在实施前期，缺乏科学论证和合理规划，制定的标准过高，与受援高校的发展实际脱节；有些项目在实施过程中开放程序不规范，中途便夭折；有些项目在实施后效益不明显；有些项目甚至就是重复建设。对于这些问题，我们往往束手无策。究其原因，在于至今我们还没建立起一套科学、有效的评估体系与监督机制。“在确定项目时，对援助的内容评估很不完整；在项目实施中，监督的广度、深度不够，后期跟踪管理力度不够；在项目完成后，又缺乏绩效监督的内容。”

可知，东西部高校对口支援制度建设还不完善，而解决这些问题的关键在于推进法治化进程。首先，东西部高校对口支援需要综合运用法律法规、行政干预、经济杠杆及观念习俗等多种手段，而法治化为这些手段的综合运用提供了制度基础和法律保障。它约束和规范了支援、受援方的行为关系，使得对口支援在法治框架内运行，建立起以法治为主导的治理模式，在确保其具有合法性、权威性的同时，更具有可操作性。其次，形成东西部高校对口支援制度建设与法治的良性互动格局。一方面，在对口支援工作中，依法办事，按章实施，形成规范的法治秩序，以维护法律的权威性；另一方面，随着对口支援工作的开展，相关的管理理念、运行模式和实施方式都会随之发生变化，这要求我们建立健全相关法律法规，对不合时宜的法律条款进行修改、完善。总之，东西部高校对口支援必须走上法治化轨道，使相关政策的制定和执行有法可依、有法必依，以构建对口支援的长效机制。

二、东西部高校对口支援法治化现状

由于对口支援是以行政指令的形式加以推动的，政治任务成为摆在各方利益群体的首要位置。而政治任务时效性差的特性，决定了各方在政策制定和执行时难免出现应付、短视的现象，这样导致对口支援法治化进程滞后，在立法和执法层面都存在诸多不足。 综而观之，有关东西部高校对口支援立法现状呈现如下特点：第一，专项立法滞后。目前我国还没有对东西部高校对口支援进行专项立法，相关的法条散见于不同的法规中。第二，相关法规条款不成体系，没有协调性。“这些法律法规和其他规范性文件的制定、分管和实施分别属于不同的部门，相互之间缺乏紧密联系，协调性差，甚至各个政府部门出台的法律制度之间还存在互相冲突矛盾的问题，不但影响政策法规运行的效率，也容易造成扶持力量分散，影响整体效果。”第三，政策法规笼统宽泛。相关条款太抽象概括，对各主体的权利、义务和责任都没有给予明确的界定，又没有具体的实施条例予以解释和补充，使得相关政策在执行过程中不易理解把握，难以执行。

由于没有高校对口支援的专项立法，国家层面的相关法律条款笼统宽泛，操作性不强；地方性政策法规，多以行政性指导文件为主，具有很大的主观性和随意性，这就造成东西部高校对口支援执行起来，处于“无法可依”“有法难依”和“执法不严”的尴尬境况。例如，相关法规对支援、受援高校各自的权责，都没有用客观的衡量标准进行具体规范，使得双方合作的成败往往取决于两者间的关系和亲密度。在实践中，政策朝令夕改、合作中途夭折，决策以权代法的例子屡见不鲜，这些不严肃的举措严重地影响了政策的实施效果。可以说，东西部高校对口支援政策的顺利实施有赖于尽快步入法治化的轨道，通过立法对双方的行为进行约束和规范，从而树立公信力，进一步促进对口支援的持续、稳定、健康发展。 "

三、东西部高校对口支援法治化路径

（一）法制层面

1.推动专项立法，明确其具有公法和私法相交融的属性，规范各方的权利和义务。以政治动员方式启动的东西部高校对口支援，往往被视为政治考核的一个指标，带有临时性、应急性特点。这种政策推行方式在实施之初可以快速集中各方力量攻坚克难，短时间内取得显著成效。但作为一项长期、复杂的工作，其健康运行的保障还在于制定相关法律制度来对其进行约束和规范，进而建立长效机制。纵观我国教育法律体系，关于东西部高校对口支援的专项立法还处于空白状态。因此，针对东西部高校对口支援的特殊性，必须尽快制定专项法律，协调不同地区、不同层面的对口支援工作，为高校双方的合作提供保障。

东西部高校对口支援的法律体系具有公法和私法耦合的属性。公法是指调配公权力内部或公权力之间的关系的法律规范。行政授权和委托是东西部高校对口支援运作的主要行政关系，对这类关系的调配主要通过集中的方法，重点关注禁止性和义务性规则的运用。从这种属性上看，相关立法必须对东西部高校对口支援的适用条件、启动方式、实施程序、评估标准和运行过程中行政权的分配及制约等作出强制性规定，才能确保中央政府宏观调控的权威性。相对于公法，私法一般而言指的是规范私权关系、保护私人利益的法律。东西部高校对口支援法律制度应具有私法的性质，也就是说，支援、受援高校可以在法律允许的范围内享有完全的自由，按照双方的意志决定缔结合作关系，为己方设定权利或对他方承担义务，任何机关、组织和个人不得非法干涉。从这种属性上看，相关立法对东西部高校对口支援中各方利益关系的调整，如各方享有的权利以及应履行的义务等，采用授权性文件进行规范即可，以确保支授高校合作的自主性。

在明确对口支援立法的属性后，应进一步规范双方权利和义务，体现公法的强制性和私法的自主性，做到权责分明。支援高校的权利主要有享受国家和地方对援助方给予的优惠政策，及时了解受援高校的教育教学状况与实际需求，要求受援高校提供各种必要条件及协助；支援高校履行的义务包括遵守当地法律与政策，结合受援高校实际及自身能力所及制定出切实可行的援助计划并严格执行，对受援高校提供力所能及的帮助。受援高校的权利主要包括与援助高校共同制定援助规划，参与援助项目的建设与管理等；受援高校的义务主要包括积极配合与协助援助方，为援助工作优化环境、搭建平台等。总之，高校对口支援法律法规应当根据具体情况，规定支援方与受援方的权利和义务，为双方提供政策引导和行为约束。

2.加强法律制度建设，构建和谐的制度体系。首先，制定多层次的高校对口支援相关立法，包括国家层面的行政法令，以及地方性法规、规章以及单行条例等，建立起一套和谐统一的法律体系。在修订《教育法》《高等教育法》等法律时，应增加“对口支援”相关条例，并出台相关实施条例或细则对抽象条款做进一步的解释、补充，增加其具体指向性。其次，应加强相关规章、政策的协调性。诸如国务院扶贫办、教育部高等教育司、民族教育司、学位办以及国家民委等有关部门所指定的政策、规章制度之间的协调性，以避免“政出多门、矛盾迭出”的尴尬境况。同时，应加强国家层面的法律与地方法律法规间的协调性，在确保国家法律权威下，兼顾地方法规，相互调适，统一实施，“避免一次会议一个措施，从而导致会议文件与法律法规冲突甚至代替法律法规的人治现象”。

（二）实施层面

1.将高校对口支援纳入国民经济与社会发展的整体规划。国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据，具有指导性、宏观性、战略性和政策性。东西部高校对口支援肩负着发展西部高等教育、提高西部高校办学质量、加快培养各类急需的高级专门人才的重任。这项工作不是一蹴而就的，需要常抓不懈。为确保该项工作持续稳定、深入高效地开展，当前迫切需要将“东西部高校对口支援”纳入国民经济与社会发展的规划中来，统筹与经济发展、资金技术合作、社会民生建设的关系，使其制度化、常规化。

2.形成行政指令与市场竞争相结合的资源配置机制。以行政指令为特色、自上而下的东西部高校对口支援模式将长期存在，这是因为：第一，对口支援是以中国行政管理体制和教育管理体制为基础，与中国的历史与文化传统相一致，体现着制度的优越性；第二，对口支援关系着区域教育协调发展，只有在中央政府宏观调控下，才能统筹兼顾，实现国家战略布局；第三，现阶段我国高等教育经费的主要来源仍然是公共财政投入，对口支援所需要的资源必须通过政府统一配置。随着社会主义市场经济体制的建立，市场在资源配置中的基础性作用日益明显，利益主体开始多元化，这对对口支援提出了新要求。在对口支援政策上，特别是资源配置方式，既要充分发挥行政指令的长处，又要充分考虑不同群体的利益，将行政指令与社会参与、市场竞争有机地结合起来。那么，政府必须转变角色，重新定位职能，从大包大揽的直接管理到通过制定政策实现间接调控，“由单一的行政指令向通过立法、拨款、信息服务、科学指导等多元的行政方式转变”。在东西部高校对口支援工作中，中央政府应充分发挥法律和配套政策制定、指导评价、服务监督、统筹协调的职能，切实保障支援、受援高校对口合作的权利，使双方在共建共享过程中实现资源有效配置。地方政府应致力对口支援长效机制的构建，加大财政资金的投入，鼓励双方在科学研究、学科建设、师资培养等方面的合作，同时地方政府应为高校与当地企业、科研院所的通力合作搭建平台，强化高校的社会服务意识，为当地经济社会发展作出贡献。另外，应发挥市场竞争机制的调节作用，改变目前以计划为主的资源配置方式和相对稳定、缺乏活力的支援体系。例如，“对受援方的硬件建设、设备采购、教师培训、人才培养等可实行招标制，从而创造支援学校间、受授学校间、支授学校内部间相互竞争的局面，使受援方得到最重要、最适当的教育援助，也使支援方的教育资源能发挥更大的效益。”

<> 3.完善行政指导和奖励制度相结合的激励机制。对口支援作为一种补充性制度安排，离不开政府强有力的引导和激励。行政引导可以减少盲目性，完成既定目标。在对口支援由一种补充性制度走向制度化过程中，需要建立适当的奖励机制，将行政指导和奖励制度有机结合起来，相互补充，相互促进。纵观高校对口支援的历程，行政指导和奖励制度二者相互脱节，注重行政引导而忽视奖励制度的跟进，支援方疲于应付政府的行政性指令，而其内生性动力机制得不到激发，使得支援工作往往后程乏力。从这个角度上看，当前对支援高校的激励机制急需建立和完善，无论在项目审批、经费划拨还是在学科建设、人才培养等方面，都给予支援高校相应的政策倾斜，以调动支援高校的积极性，充分激发主动性和创造性。随着对口支援工作重心逐渐下移至院系层面，支援高校应采取精神激励和物质激励、内在激励和外在激励相结合的方式，对参与对口支援工作的个人通过重点培养、优先提拔等激励政策予以鼓励。

4.建立评估机制与问责制度。在援助项目实施前期，为了避免低水平的重复建设和脱离受援高校实际的盲目建设，要对援助项目进行规划、论证，要优先选择受援方最需要、收效最大的项目。在项目实施过程中，无论是对实物量的投入标准，还是对项目的运行程序，都应实行动态的监督机制。在评估方式上，引入第三方评估机构，让社会相关方面的人员参与到评估中来，对援助项目进行监督、检查、反馈，以便及时矫正。完善对口支援工作评价考核机制，构建评估指标体系，考察项目进展情况，“对重点建设项目投入进行成本—效益分析，并建立相应的奖励制度和责任制度，对于经费使用效益高、收益大的支援项目予以追加投资，对于经费使用效益低、收益小的支援项目予以减少投入，对于浪费投入的项目则要追究相关责任人的责任”。

东西部高校对口支援法治化是一个长期过程，是一个由政府引导、监督协调，支援方、受援方通力合作的过程；也是政府、支援方、受援方在法律规范的作用下协调互动、相互促进，从而达成各方权利有效实现和义务自觉履行的相互平衡的过程。法治既是一种宏观的治国方略，也是一种理性的办事原则。高校对口支援必须加快法治化的进程，才能减少政策制定的盲目性、执行政策的随意性，使得这项功在千秋的伟业能更好地促进我国高等教育协调健康发展。