简析大学“去行政化”研究:进展与趋势

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论文摘要：近年来大学“去行政化”研究出现了爆炸性的增长。大学“去行政化”研究既有重要的理论价值，也有其较好的实践价值。学者们主要从制度、组织和文化的角度对大学“去行政化”进行了研究，涉及的主题主要有大学“去行政化”的内涵、大学行政化的表现与危害、大学行政化的形成原因、大学“去行政化”的策略。下一步研究的可能方向是：进一步厘清大学“去行政化”的内涵，研究主题更加集中和深化，研究方法更加多样化。

论文关键词：大学“去行政化”；进展；趋势

一、大学“去行政化”研究的进展

我国学者对大学“去行政化”的研究，研究角度和主题均呈现多样化的倾向，研究成果比较丰富。下面从研究角度和主题两个方面进行梳理。

1.大学“去行政化”的研究角度

不同的研究角度，可以从不同侧面反映事物的面貌，从而加深人们对事物的理解。我国学者主要从制度、组织和文化等角度对大学“去行政化”进行了研究。

（1）制度的角度。大学“去行政化”与制度密切相关。大学“去行政化”的实质就是高等教育管理制度的改革。美国著名的新经济史家道格拉斯·诺斯认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。大学“去行政化”的目标，从制度的角度看就是通过改变大学管理制度，激发大学及员工的积极性，从而提高管理效率。

陈昌贵等从制度变迁的视角对大学“去行政化”的实质、主体、方式、动机等进行了考察。他们认为大学“去行政化”实质就是要对现行的大学制度进行变迁。目前，大学“去行政化”的主体尚未形成，“去行政化”的制度装置还未出现。变迁方式上，根据成本收益分析，虽然现实中存在大学“去行政化”的动机和力量，但是力量还不够强大，也就是有“去行政化”的动机而无“去行政化”的力量。潜在的制度需求虽然能够变成现实的制度需求，但潜在的制度供给却不能变成现实的制度供给。由此可见，大学“去行政化”将是一个长期的过程，需要在改革中不断尝试与试验。

徐波从制度变迁的视角着重考察了大学“去行政化”的方式。他认为，由于强制性制度变迁、诱致性制度变迁缺乏足够动力、难以实现，随着市场功能进一步凸显，市场化制度变迁将成为大学去行政化的重要路径。李成利用“契约不完全代理”理论，考察了大学行政化的产生，认为在我国高等教育领域中存在着一种特殊的委托—代理关系。即全体公民与政府间的委托—代理关系、政府与高校管理者之间构成契约关系、学校内部的管理者与下属机构之间形成委托—代理关系、学校教育服务消费者与学校教育服务提供者之间的委托—代理关系。

（2）组织的角度。解决我国大学“去行政化”问题，离不开对大学组织自身的认识。科层制是现代社会中大规模正式组织存在的主要形式。我国大学内部形成了较为完善的科层制，主要表现在：学校高层掌握大部分权力，具有完善的行政管理结构，自上而下制定发展战略，受到较强的外部控制。

（3）文化的角度。大学与文化存在着天然的联系。一方面，大学离不开文化。大学是“遗传和环境的产物”，而遗传和环境的重要因子便是文化；另一方面，文化离不开大学。自大学产生之时起，大学便是传承与发展文化的重要载体。从文化的角度考察我国大学产生及生存的环境，有助于我们更好地理解大学行政化产生的原因。

陈金圣从文化的角度考察了我国大学的生存环境并提出了若干建议。认为威权主义的政治格局、“强政府、弱社会”的社会结构和根深蒂固的“官本位”思想传统仍构成了对大学自治、教授治学等现代大学制度的基本文化基因生长的巨大障碍，强调应该从努力打造以人为本、法治本位的宪政、法治与廉政文化，借鉴西方现代大学制度的成功做法，重拾我国古代书院的优良传统等方面破解行政化问题。

2.大学“去行政化”的研究主题

我国学者对于大学“去行政化”的研究逐渐向纵深化发展，涉及的研究主题主要集中在以下几个方面。

（1）大学“去行政化”的内涵。人们对大学“去行政化”的内涵主要从两个角度展开：一是定义大学行政化，从而推论出大学“去行政化”；二是直接定义大学“去行政化”。

大学行政化包括两个方面的内容：一是政府对高校的行政化管理；二是高校内部的行政化管理。钟秉林认为大学行政化是指以官僚科层制为基本特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当做行政机构来管理，把学术事务当做行政事务来管理。杨德广持相似观点，认为大学行政化是指不顾教育规律和学术规律，完全依靠行政权力，按照行政手段、行政方式、行政运行机制管理教育、管理学术。

相应地，大学“去行政化”也包括两个方面内容：一是调整政府对高校的管理；二是优化高校内部的管理方式。季飞认为大学“去行政化”是指淡化政府对学校管理的行政化倾向，淡化学校内部管理的行政化倾向。姜朝晖提出了操作化定义，认为大学“去行政化”就是要去掉政府直接管理大学和大学内部管理中的“官本位”思想、僵化的管理模式以及干预学术权力的一些制度。"

（2）大学行政化的表现及危害。人们之所以对大学“去行政化”反应强烈，主要原因在于行政化给我国的高等教育产生了巨大的危害。

大学行政化已经深入到我国大学的各个角落。学者们对大学行政化的表现进行了研究。别敦荣等从行政权力与学术权力关系的角度出发，认为大学行政化突出表现为大学管理的行政科层化、大学行政权威的绝对化和学术在大学被边缘化。陈学飞认为大学行政化表现在高校被纳入政府细密的控制之下，政府不仅管干部、管工程项目和经费而且还管人才、管科研、管学科和专业，甚至管课程和管教材，一句话，高等教育的内内外外，行政之手无所不在，以至于腐蚀和扭曲了大学的本性和精神。[12]钟秉林从大学和政府的关系以及大学内部治理两个角度考察了大学的行政化。他认为从大学和政府之间的关系来看，“行政化”主要体现在政府将大学作为行政机构或行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分；从大学内部治理的角度来看，“行政化”集中体现为行政权力与学术权力的关系失衡、学术权力与行政权力的分割和对立、行政权力对学术权力的替代与压制。杨德广做了更具体的考察，认为高校外部行政化表现在三个方面，一是设立了众多的管高校的教育行政机构，二是对大学划分行政等级，三是高校成为行政机构；高校内部行政化表现在五个方面，一是高校内部按行政机构设置管理部门；二是学术管理行政化；三是党政不分，权力过于集中；四是教授和教职工权力被边缘化；五是分配制度向机关倾斜。

大学行政化的危害是巨大的。杨德广从两个方面对其进行了分析，认为高校外部行政化的弊端包括三个方面，一是容易滋长不正之风；二是不利于教育家办学；三是把高校分成不同的等级，使教育机构、学术机构变成了行政机构、官僚机构。高校内部行政化的弊端包括五个方面，一是导致官本位渗透到学术领域；二是影响大学自主权的发挥；三是影响到大学的民主管理；四是导致大学难以办出特色；五是不利于形成尊重知识、尊重人才的氛围。陈何芳认为大学行政化必然会降低校务决策的科学性、妨碍学术事务的有效开展、阻滞多元权力的参与和监督、破坏高校以“松散联合”为特征的有效运行。

（3）大学行政化产生的原因。探讨大学“去行政化”的重要前提是，必须研究大学行政化产生的原因。学者们从主观与客观、历史与现实、政府与学校等多个角度作了较为深入的分析。

钟秉林主要从客观、历史和现实的角度对大学行政化产生的原因进行了分析。他认为大学内部存在行政权力和学术权力的对垒，是产生大学“行政化”现象的客观原因；建国以来我国实行计划经济体制和高度集权的高等教育管理体制，是导致大学“行政化”的历史原因；大学办学自主权落实不到位、政府行政权力缺少监督制约，是产生大学“行政化”现象的现实原因；“官本位”意识突出、服务意识淡薄、社会评价标准不当也是重要原因。别敦荣等从环境与大学自身的角度进行了分析，认为造成我国大学行政化的深层原因在于我国现代大学与生俱来的行政化色彩、新中国建立后大学的政治化改造、学者的双重所有制和大学的高度复杂化。陈学飞则从政府的行政方式进行了考察，认为政府习惯用行政方式管理学校是造成大学行政化的主要原因。季飞从历史、制度、社会和文化等角度进行了分析，认为造成大学行政化的根源包括“官办官管，富国强兵”的历史根源、资源高度集中的制度根源、社会发育滞后的社会根源、“官大学问大”的文化根源。

（4）大学“去行政化”的策略。研究大学“去行政化”，最终要落实到解决办法上。学者们在此问题上做了诸多努力，形成了较为丰厚的成果，主要分为两个层面。 二是搞好大学内部治理。学者们从多个角度对其进行了讨论：1）处理好行政权力和学术权力的关系。钟秉林认为完善大学内部治理架构，应该协调好行政权力和学术权力之间的关系。阎光才认为协调行政权力与学术权力的关系，一方面，需要减少日常工作管理中过多的行政性繁文缛节；但另一方面，在有关核心正式制度环节上，反而需要强化程序的规范性和对行政与学术权威权力运作的刚性约束。2）教授治校。陈何芳认为迫切需要建立“教授治校”机制，从校级管理和院系管理两个层面“去行政化”。一方面需要“教授委员会参与决策”，为此要科学设计校级“教授委员会”的人员组成、决策范围和运行机制；另一方面需要“基层学术组织自治”，为此要减少校级集权、消除行政干扰、加强法律和章程的保障。3）制定大学《章程》。周川认为应该以学校《章程》为依据构建学校的治理结构和运行机制。宣勇认为走外儒内道之路是大学去行政化的现实策略，制定大学章程是实现儒道会通、内外融通的有效途径。4）机构设置与人员。周川认为应该改善高校党委会的构成和领导作用；改变高校校（院）长的产生方式；赋予学术委员会在教育与学术管理中的权力。别敦荣等认为可以从健全大学教师社会保障体系、推行大学全员聘任制和培育崇尚学术的大学价值观等几个方面着手，探索现代大学管理之道。杨德广认为建立大学校长及管理人员职业化制度等是解决大学“去行政化”问题的重要方面。"

二、大学“去行政化”研究的展望

诚然，学者们已经在大学“去行政化”命题上取得了一定的进展。但是，由于该命题的综合性，需要我们进行更加深入的研究。

1.厘清大学“去行政化”的内涵

在探讨大学“去行政化”内涵的问题上，学者们遵循了两条路线：一是通过定义大学行政化，继而推论大学“去行政化”的内涵；二是直接定义大学“去行政化”。比较多的学者走的是第一条路线，也有部分学者没有对大学“去行政化”的内涵进行说明。出现这种情况的原因有二：一是认为大学“去行政化”是不言自明的，因而无需定义；二是大学“去行政化”的复杂性，只能寻找其他捷径。大学“去行政化”从很大程度上来说，就是要去掉笼罩在大学身上的“行政化”迷雾，还大学本来面目。从这个意义上来说，对其进行规范化定义就显得有点多余。同时，大学“去行政化”是复杂的，它涉及两类关系：一是高校与政府的关系；二是高校内部治理。两类关系在很大程度上是不一样的，因而需要采取的方式也有所不同。这就造成大学“去行政化”的复杂性。

厘清大学“去行政化”内涵是研究得以深入的基础。目前，社会上、学术界对大学“去行政化”认识并不是很清晰。部分人认为大学“去行政化”的重要议题就是要取消行政级别或者行政管理。应该明确的是，大学“去行政化”绝不是简单地取消行政级别或行政管理。它的内涵是丰富的，涉及如何处理政府与高校、高校内部治理两类关系。一方面，它们是截然不同的两类管理。从政府与高校的关系来看，大学是公益性（或半公益性）机构，必须接受政府的行政管理。同时，由于大学自身的复杂性，被赋予了一定的办学自主权，因而政府在采取行政管理的时候必须考虑管理的方式，如间接管理。从高校的内部治理来看，现代大学是一种巨型机构，它必须依靠行政管理，才能实现管理的高效率。同时，大学是一种“松散联合”的学术组织，目标及实现目标的手段都是多样化的，因而它还必须依靠学术管理。也就是说，大学与政府采用的是行政管理，调整的是管理方式；大学内部治理，则必须依靠行政管理和学术管理的有效结合。另一方面，它们存在着内在联系。政府与高校的关系影响到大学的内部治理。长期以来，我国教育行政部门习惯采用直接管理的方式对高校进行管理。为了适应教育行政部门的管理，高校内部设置了相应的机构和人员，并学习和施行了教育行政部门的管理方式。在某种程度上说，这是导致我国大学行政化的重要原因。

2.研究主题更加集中和深入

由于大学“去行政化”研究本身的综合性，其涉及的主题比较丰富。目前，学者们的注意力主要集中在大学“去行政化”的内涵、大学行政化的表现与危害、大学行政化产生的原因、大学“去行政化”的策略上。然而，对于某些深层次的问题还缺乏研究。例如，大学“去行政化”的主体是谁？《国家中长期教育发展规划纲要》虽然明确表示大学应该“去行政化”，但对由谁来施行并未明确规定。从现实来看，大学“去行政化”的主体可能会有政府、教育行政部门和大学。如果政府、教育行政部门是大学“去行政化”的主体，困难比较大。原因在于，政府和教育行政部门是大学行政化的主体，它们是既得利益者；如果高校是大学“去行政化”的主体，目前条件还不成熟。我国正在由计划经济向市场经济过渡，行政命令依然是分配大学资源的主要手段。因此，从某种程度上说，大学“去行政化”前景很美好，但困难比较大，需要更深入的研究和实践上更多的努力。

又如，大学“去行政化”的目标不明确。大学“去行政化”涉及政府与高校关系以及大学内部治理。《纲要》对此没有很明确的表达。它强调要建立现代大学制度，如取消实际存在的行政级别和行政化管理模式，落实和扩大学校办学自主权，公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制等。现代大学制度的表征是教授治校、大学自治、学术自由，然而建立现代大学制度的首要条件是产权明晰。我国的公办大学，政府集出资、办学、管理三者为一身，这也是造成政府管办不分的根源。另外，学术权力在现有条件下难以在高校得到彰显。《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中国共产党基层组织管理条例》等众多法律、法规，均未对此进行说明。这也是导致部分学者呼吁的大学《章程》难以真正施行的重要原因。

3.研究方法更加多样化

目前，学者们研究大学“去行政化”的方法比较单一。要想使研究走向深入，研究方法的多样化是必然选择。其一，定性和定量研究相结合。定性研究可以分为经验思辨法和理论思辨法两种。多数学者采用经验思辨法，也有部分学者采用了理论思辨法，但抽象的水平并不高。突出的表现在对大学“去行政化”的定义上。从比较有代表性的几个定义上来看，多属描述性定义，规范性定义较少。应该来说，采用什么样的研究方法与研究主题是密切相关的。对大学“去行政化”内涵的研究，采用理论思辨的方法比较合适。对于大学“去行政化”的表现、危害和策略的研究，问卷法是比较好的选择。其二，研究角度更加多样。许多学者认为，采用多学科的方法研究高等教育，能够使我们更好厘清认识。部分学者从制度学、组织学、文化学的角度对大学“去行政化”进行了研究，为我们展示了其不同的侧面。但是，研究角度还应该更加多样化。例如，从系统的角度研究大学“去行政化”。我们知道，现代大学是一个多元巨型化组织，它与外界无时无刻不在进行着能量、信息的交换。从系统的角度研究大学“去行政化”，使我们能够更加清醒地认识其复杂性。