高等教育质量管理中责任问题研究

[论文关键词]质量主体 管理主体 责任主体

[论文摘要]责任与问责作为管理的必然，在高等教育质量管理中却被漠视了。文章揭示高等教育质量管理中责任缺失的现状，以期在高等教育质量管理问题上做出有益的探索。高等教育质量管理中责任问题具体表现为：质量主体模糊、管理主体错位、责任主体缺失。它们是造成高等教育质量管理中责任问题迟迟不能解决的主要原因。

问责是管理的必然，但在高等教育管理过程中，事实远不是如此。高等教育愈来愈受制于政府、社会相关组织的需求，高等教育对于经费的需求决定了它必须惟政府之命是从，对于资源的需要以及组织间的相互依赖惯性决定了它也必须考虑社会的呼声，接受社会的批评与监督:在与高等教育质量相关的各类主体网络结构中，政府组织与社会组织无须对高等教育质量负责，即使是高等教育机构自身也未曾对高等教育质量正确地负起责任。应该说，在高等教育质量问题上，质量主体模糊、管理主体错位、责任主体缺失是导致高等教育质量管理中责任问题迟迟难以解决的主要原因。

一、质量主体模糊

高等教育质量以什么作为主体是模糊的，这个模糊体现在两个方面。

其次，影响甚或决定质量的因素多种多样、不可控。学生作为培养和教育的对象其质量的形成并不完全是我们控制下的结果。学生从小到大的学习阶段是一个联结的、内嵌的过程，后一阶段的成长建立在前一阶段的基础之上，前一阶段的水平一定程度上影响着后一阶段的成长状况。很难说某一阶段的教育质量完全是该阶段教育行为的结果，尤其是在教育对象是具有主观能动性的人这一特殊背景下学生对于其学习任务的内在认识会影响到其学习的状态、主动性与最终结果，因而在同样的培养环境与培养过程中不乏成败并存的案例并风，影响人才一培养的主导性因素不惟一早期高等教育质量由高等教育机构“自己说了算”的情形已经一去不复返，政府、社会全方位、各层次介人到高等教育质量管理之中如今的大学难以独善其身、独负其资、独行其是，对于如何培养人、培养什一么样的人，高等教育机构没有最终裁定权;此外，在培养人才达到既定标准的过程中，高等教育机构也不是惟一的影响因素，政府政策的制定、经费的拨付、社会的捐资、监督等作为都可能影响到高等教育机构质量培养的实际状况

再次，不同利益关系人的不同质量偏好，导致质量观与质量行为的差异。由于视角的不同，各利益关系人很容易在立场、目标、风格等方面发生观点的冲突，最突出的表现就是对于高等教育质量的看法不一。在高等教育系统内部(高等教育系统内部各派质量观点也是充满纷争的)，教师在对学生的培养中注重学科发展的内在逻辑与科学性，强调学生的知识储备从社会利益相关人的角度考虑，学生的质量必须满足市场及用人单位需求只有适应外部需求的质量才是符合要求、达到培养目的的。政府机构可能更注重高等教育机构的服务功能，致力于要求高等教育机构培养其治理所需人才;社会可能更注重高等教育机构的效益与利益，它们希望能通过与高等教育机构的互动来获取有利于他们自身发展的价值及可观的经济效益;缴费上学的大背景下，学生、家长等考虑更多的是其对人学的投人能否保证更大的回报;用人单位可能更看重高等教育机构课程设置、教学内容是否能使学生顺利就业……有的时候它们不与高等教育机构培养人的目标相冲突，但很多时候却深刻地影响高等教育机构的走向。"

不同利益关系人对于质量判断的不同偏好导致质量行为的差异，即他们将在自己能力范围内引导高等教育质量向他所期待的方向发展。知识社会快速更新与迅速淘汰的特征，使得人才培养的速度与效率往往跟不上社会的要求，人学时相对热门的专业在毕业的时候却成为了冷门，在高等教育机构究竟应为社会培养什么样的人才才算是达到质量标准的问题上，不同利益关系人观点差异甚大。不同立场的领导管理人员在做出质量的决策时会受到其质量观的深刻影响，从而导致高等教育机构人才培养的不同走向。高等教育机构受此影响，往往难以把握和抉择。

二、管理主体错位

(一)专事质量管理的职能部门缺位

一是，在高等教育行政部门没有专事质量管理的职能部门;二是，在高校内部管理体制中没有对于质量管理的具体体现。

职能部门的确立同真正意义上的质量管理并不吻合，真正意义上的质量管理职能部门尚未确立。“职能组织中常常为了质量而设立质量控制或质量保证部门，这样可能会给组织内的其他部门传达一种信息，即这批人是专门管理质量的，因而质量不是他们的职责。更有甚者，它阻碍了员工从反馈意见中改进他们工作的渠道。质量控制部门通常负责收集和进行质量统计，这种做法看上去对其他部门的实际工作没什么意义”。f60过去的大学没有质量问题，质量问题是新时代的问题，但是当今大学仍然缺乏对这一点的认识，体现在它们因受到外界苛责进而忙不迭地引进企业管理的一些准则，使用科层制管理手法，恰恰忽略了对于质量的认识与主动管理。专门的评估、监控机构是存在的，但是质量管理的机构不存在，由于教育服务的特殊性，监控事实上很难说是有很大收效的。由于高等教育质量评估仍然是国家主导、行政主导，社会中介组织与院校自身在高等教育质量监控方面的积极性没有得到应有释放，更谈不上对于评估体系或评估机构的评估。理论上在高等教育质量评估过程中，政府的合理定位应是宏观监控，不应或不宜介人高校内部进行实质性的质量评估。但在中国目前现实的政治文化背景下，高校与政府处于一种不对等的地位，彼此之间的关系颇类似于由于信息不对称继而互不信任的父子。

(二)高等教育行政管理体制设置不合理、运行不合法

按照法律规定，高等学校在高等教育办学实际过程中，具备独立自主的权利。1998年《中华人民共和国高等教育法》的颁布，使高校的法人地位有了新的法律依据。尽管我国高校的法人地位在1998年得到明确认可，但受到计划经济这一历史惯性的制约，政府与高校之间的关系并没有理顺。法律的模糊性给政府权利越位提供了便利和可能，实际是有违法律的基本精神的。

1.政府管着不该管的事情，表现为过度干预与无效干预的特点

范登伯格认为，高等教育的中央规划者永远不能很好地知晓地方行动者的需要和生产能力，信息的不对称倾向于导致资源配置不当或资源的浪费。行政权力集中在中央，地方权力受抑无法发挥;高等教育机构作为政府的“部门”，从中央到地方业已形成了一套系统的行政机制，对于高等教育机构的管理按照行政机制与原则进行管理，高等教育机构的领导者等同于政府官员，有明确的级别规制和升迁规定。高等教育机构虽然是高等教育事业的行为主体，但在现实情况下，它更凸显了执行政府决策的特征。高等教育机构没有真正的自主权，高等学校的领导者有管理之名而无治理之实。这样的单一隶属关系在现实中导致了资源的极大浪费与效率的极端低下。

2.需要政府管理的事情尚处于一个空窗时期

基于政治因素的限制，我国公立高校占据绝对的主体性地位，政府作为高等教育事业的举办者与管理者，对于高等教育事业的发展有着应然的义务。反观现实，我们却看到了政府义务履行的空白之处。其一，政府拨款严重不足。早在1993年，中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出:“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%}”但迄今为止，"4 %”的政策目标尚未实现。教育经费投人水平偏低，受教育人口的家庭教育负担远远高于国际水平。其二，监督、监管严重缺失。与教育经费严重不足相对应，高等教育在经费使用上存在一个效益的问题，即投人的教育经费在使用中是否达到最大限度的利用，资源配置是否科学合理与产生最大的经济效益。对于现实中的浪费、低效等问题政府尚未形成一个监管的机制，不能有效地提高资源利用效率，推进高等教育机构资源使用的科学性与有效性。其三，专门管理质量的机构和体系尚未形成。我们有大学评估和排行的区域性、自发式的官方与民间的机构，却没有一个全国性的质量机构或评估方法，哪怕是暂时性的框架;对于质量的管理、审查也只是行政命令和与此对应的应付性举措。一些机构的设置、一些职务的任命，都是从短期规划出发，从为解决社会对高等教育不满反馈出发的，都不能说是从质量这一基本点出发，以对质量的管理为核心而长远着想的作为。"

3.高校内部的管理错位

首先表现在，高校对政府有着习惯性的依赖，管理层责、权、利三者难以统一。我们必须承认，来自社会的强势的外部要求使得高校要么直接援引企业的质量管理模式，要么就是根据政府的强制性规定办事。

其次体现为，一定程度上行政权力与学术权力的错位。校党委是最高权力机构，负责学校的重大决策;校长在党委领导下全面管理教学、科研和行政事务;学术委员会具有学术事务的评议权力;教职工代表大会享有对学校管理的监督权。很显然，学术权力的制度保障还很薄弱，而由于官本位思想影响，很多学术组织名不副实。[“」行政权力因受到法律和制度的保障而成为显性权力，学术权力则成为隐性权力，彰显不够。〔”〕党委作为学校的决策中枢几乎包揽了学校所有学术事务和非学术事务的决策。

由管理错位而衍生了对于利益的过分控制与追求以及管理的低效。斯蒂芬·斯帕格尔就认为:“在一个又一个的行业中，我们发现如果其他国家可以用更快的效率和更低的成本生产出更高质量的产品，那么我们就没有竞争力了。非常令人惊讶的是在近一千年的时间里没有人把这个道理扩展到大学里，我们在用资本主义以前的、古老的科学技术和管理科学模式来组织自己。”[”」高校内部领导体制的“决策中心缺乏监督和制约，名日集体负责，实际上由于缺乏重大决策失误的责任追究制度和具体措施，集体负责往往无法落实”。

三、责任主体缺失

责任问题研究认为，一个基本的问责框架大体可以表述为:谁来负责?向谁负责?为谁负责?怎样负责?有什么样的结果?在高等教育质量问题上，由谁来向什么对象负责，这个问题是模糊的。

(一)高校的责任缺失

(二)政府的责任缺失

政府组织“通过扩招拉动市场需求，而承诺的GDP在20世纪末达到4%长期不能到位，足以说明政府想将高等教育财政负担转移给社会，这不能算是负责任的态度”。[140〕政府通过一系列行政手段实现其对高等教育发展的影响，其中不乏对社会与高等教育发展的恶劣影响。具体为，缺乏填密计划的扩招、迟迟不予到位的财政拨款、日益加重的个体负担等。宏观方面，政府机构对于高等教育机构的法律地位的确认、认可尚且缺乏政策、法规的进一步明示;高等教育事业发展所需资金拨付及其拨付的具体方式存在巨大的问题，难以改变当前高等教育经费缺失而资源又浪费严重的严峻态势。微观方面，需要政府组织承担的信息服务、高等教育市场秩序的维护、涉及高等教育质量的具体制度安排、社会组织和相关机构与大学的合作关系等领域政府的行动是空白。"

(三)社会的责任缺失

现实的情况是，包括国家政府、个人及一切社会团体在内，往往过多地向大学索取，一味地指责大学在哪些方面没有做好，却同时忘了他们也应该帮助大学。[15」在我国，问题具体体现为:第一，社会力量参与高等教育的管理权几乎完全被漠视，高校管理体制改革的重点还只是纵向关系的调整，“国家一社会一学校”三方关系的协调上没有突破性的进展。第二，社会、企业与高等教育之间缺乏了解和沟通，社会企业参与多呈间接性，并缺乏主动性和深度，渠道还比较单一。第三，社会参与机制还未完全建立，尚处于临时性、短暂性的松散状态。第四，社会、企业参与联合体主要着重于科研和生产上，对教学改革的参与不够。这些情况直接反映了我国政府没有做好社会力量参与高等教育管理的宏观协调工作。〔’“应该说，社会的责任缺失，同我国长期以来“强势政府、弱势民众”的基本社会状况有很大关系。作为政府机构下属的“单位”，高等教育机构的发展受益于也受制于政府机构的规划与制度安排。社会相关单位和个人对于高等教育机构的态度是“观望者”，认为彼此之间机构性质的差异而不自觉地将彼此划在一道界限的两端，互不干预;高等教育机构自身无力跨越这道界限，由政府组织负责两者之间的联系和合作，社会机构纵然深切体察高等教育质量高低同自身存亡的密切关系，依然无意于“蹬”高等教育这个“浑水”。