试析农民工培训有效供给的制度建设

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论文摘要：制度是农民工培训的关键性资源。从制度结构的视角看，农民工培训的有效供给应重点抓好“核心制度”和“配套制度”建设。“核心制度”主要包括农民工培训的管理制度、职业资格制度、经费投入制度和督导检查制度；而“配套制度”的重点则是农民工的户籍制度、社会保障制度和劳动就业制度。

论文关键词：农民工培训；制度建设；制度结构；制度安排

自“十一五”以来，在国家政策的强力推行下，我国农民工培训工作取得了巨大进展。尽管如此，农民工培训“无效供给”的问题依然十分突出。如何提高农民工培训的有效供给，让好政策取得好效果，已成为当前农民工培训工作中的焦点问题。由于制度是一切社会行动的关键资源，因此，农民工培训的有效供给应着眼于制度建设。基于此，本文从制度结构的逻辑出发，对此展开具体分析。

一、制度结构理论概述

在一般意义上，制度通常被视为“行为规则”，可以被区分为制度安排和制度结构。“制度安排的定义是管束特定行为模型和关系的一套行为准则”，可能是正式的，也可能是非正式的，可能是暂时性的，也可能是长期性的；制度结构也称“制度构成”，是指一定区域内所有制度安排耦合而成的制度系统。

制度的基本功能在于外部性内部化，外部性内部化的程度决定制度效率的高低。任何一项制度安排，可能是有效率的，也可能是无效率的。但制度是一种结构性的存在，一项制度安排是否有效率，不仅取决于该项制度安排本身的科学性、合理性，还取决于它与制度结构中其他制度安排的融合程度。因为，任何一项制度安排都必然联结着其他制度安排，内在地“嵌入”共同的制度结构之中。从这层意义上讲，任何制度安排都是一个函数。一项制度安排的变迁，都可能引致其他制度安排乃至整个制度结构效率的变迁。

由于各项制度安排的引致结果并不完全相同，“其中必有一项或一组制度安排引致的结果最为重要，称之为核心制度安排（简称为核心制度）”，其他引致作用相对较弱的制度安排，称之为“配套制度安排”（简称为“配套制度”）。换言之，一个具体、复杂的制度结构，可以逻辑地划分为两个重要性程度不同的制度子系统：“核心制度”与“配套制度”。

二、农民工培训有效供给的制度建设

从制度结构出发，农民工培训有效供给的制度建设，应涵盖农民工培训的“核心制度”和“配套制度”，而它们又分别包含一系列关联性的制度安排。尽管这些制度安排有正式制度和非正式制度之分，但限于篇幅，本文仅论及一些较为重要的正式制度。

（一）农民工培训有效供给的“核心制度”建设

农民工培训有效供给的“核心制度”可以被理解为：保障农民工培训活动实际开展，并直接影响培训效率的一组制度安排。它主要包括农民工培训的管理制度、经费投入制度、职业资格认证制度和督导检查制度。 要彻底根治这种管理乱象，就必须建立农民工培训的“归口管理”制度。其主要内容包括：

（1）设立国家、省、市（地）、县四个层级的管理机构，对农民工培训工作进行整体规划和区域协调（包括区际间协调和区域内协调）；

（2）规定区域培训项目管理办法，把不同来源的培训项目统一纳入“区域农民工培训项目目录”，进行集中管理；

（3）对农民工培训机构，不论其办学性质（公办的、民办的或公私合办的）和办学形式，归口管理部门均需对其办学资格和办学行为进行审查、监督和指导；

（4）在整合区域培训项目的基础上，按照培训任务的大小和培训成本的高低，合理配置农民工培训经费，克服目前培训经费“遍撒胡椒面”的分配弊端，以提高整体使用效益。

<> 2.健全农民工培训的经费投入制度。农民工培训经费不足一直是制约农民工培训有效供给的重要因素。例如：目前在农民工培训中，单就培训机构的支出成本，焊工、车工培训人均最少需2000元以上，而政府实际给予的培训补助约为600元；厨师培训最少需3个月，人均培训费用保守估计也在1300元以上，而政府实际给予的培训经费补助约为500—700元。[4]如果计入农民工培训期间的生活开支，以及因参加培训所付出的机会成本，那么，农民工培训成本就更高，培训经费的实际缺口也更大。尽管近年来中央和地方财政每年投入农民工培训经费的总量不小，但与巨大的农民工培训规模相比，与农民工培训的实际支出相比，依旧显得捉襟见肘。面对培训经费的不足，不少培训机构采取了“偷工减料”的方法，只向农民工提供一些技术含量低、成本小的职业培训，如家政、缝纫工、电脑操作、保安、服务员等，全然不顾农民工培训的个人需要和市场需求，导致了严重的农民工培训供需失衡。 对于农民工培训的公共财政投入，应引入市场竞争机制，改变以往在农民工培训活动开始前即全额拨付培训经费的方式，可采用“培训券”由农民工自己购买或后期由政府集中购买培训产品的“商业式拨款”，提高公共财政经费的使用效益；对于社会捐资、企业出资的农民工培训经费的使用，则应在不违反国家政策法律的前提下，充分尊重出资主体的意愿，鼓励更多的社会资本投入农民工培训活动。

3.完善农民工培训的职业资格认证制度。职业资格证书不仅是学习者具备职业技能的重要凭证，也是劳动者社会流动的有效通行证。获得职业资格证书已经成为农民工，尤其是新生代农民工参与职业培训的重要内驱力。当前，我国农民工培训普遍存在证书名目繁多、证书重叠、证书贬值等问题，既降低了农民工培训的社会信誉，也影响了农民工参与培训的热情。为此，有必要进一步完善农民工培训的职业资格认证制度，为农民工培训提供“出口”保障。 4.强化农民工培训的督导检查制度。缺乏监督的行为容易偏离正轨，同样，缺乏督导检查的农民工培训也容易“出位”。据央视《今日观察》报道[5]，在某些地方，一些培训项目因为缺乏有效的督导检查，根本就没有实际开展，以至于出现了“农民工培训领个脸盆就回家”、“农民工培训嗑嗑瓜子就完事”的咄咄怪事；更有甚者，某些政府部门、培训机构和个人，视农民工培训为“唐僧肉”，借培训之名行敛财之事，把一项民生工程蜕变为一项“敛财工程”。由此可见，要促进农民工培训的健康发展，必须强化对农民工培训的督导检查。 5.建立农民工培训的城乡统筹制度。当前，农民工培训大致包括如下类型：一是转移前的引导性培训；二是转移后的岗位培训，包括上岗、在岗、换岗、转岗等培训；三是创业培训。一般情况下，农民工的引导性培训是在其流出地——农村进行的，而岗位培训和创业培训则主要是在其流入地——城镇进行的。城乡统筹发展是农民工培训制度建构的时代背景。城乡统筹发展要求建立农民工培训的城乡统筹制度，整体思考和系统筹划农民工培训工作，实现农民工培训“职前职后一体化”。" 落实“农民工城乡统筹培训制度”需重点考虑两个方面的因素：一是制度实施的具体方式。从我国职业教育和培训的实践看，“订单培训”、“定向培训”、“定点培训”、“合作培训”、“分段培训”等，是这一制度实施较为适切的方式。在农民工培训中，这些方式的运用，一般应与具体的培训工程、培训项目相结合，并充分体现农民工培训的“短、平、快”特征；二是克服农民工培训中狭隘的地方保护思想，积极培育开放的农民工培训市场，以最大限度地利用一切培训资源。

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（二）农民工培训有效供给的“配套制度”建设

制度结构的整体特征表明，同一核心制度辅之以不同的配套制度耦合而成的制度结构的效率具有差异性。因此，农民工培训的有效供给，既要关注核心制度建设，也要重视配套制度建设。农民工培训有效供给的配套制度可以理解为：保障农民工培训顺利进行，并对农民工培训活动产生长远、间接影响的一组制度安排，它主要包括户籍制度、社会保障制度和劳动就业制度。

1.改革户籍制度，逐步放宽对农民工落户城镇的政策限制。城乡分割的二元户籍制度，是城乡二元结构模式的体制基础。[6]这种逆向的户籍制度安排把农村居民和城镇居民划分为“农村人口”和“城市人口”。不同的户籍身份象征了不同的社会地位和社会权利，二元户籍制度直接把农民工排斥在城市体制之外，使农民工成为一群漂泊在城市的“农村人”。

随着城乡统筹的逐步推进，农村工业化、城镇化进程的快速发展，政府应尽早有序放宽农民工落户城镇的政策限制，让农民工能根据自己的生活和就业意愿，自由地落户城镇，拥有合法的城镇户籍身份。拥有合法的城镇户籍身份，一方面，能使农民工从融入城市生活需要出发，加深对职业培训重要性的认识；另一方面，也能较好地利用优质、丰富的城市教育资源，推动农民工培训的蓬勃发展。 由于户籍制度改革“牵一发而动全身”，因此，它需要一个循序渐进的改革过程。 农民工作为城市化进程中的弱势群体，生活在城市社会的边缘，通常要比城镇居民承受更多、更大的生存压力。在缺乏基本社会保障的情况下，农民工首先面临的是工作问题、生存问题，这也是导致农民工培训“工学矛盾”突出的深层原因之一。为此，必须一视同仁，建立与城镇居民无差别的农民工社会保障制度，尽可能为农民工培训舒解外在压力。 3.平等对待，建立城乡统一的劳动就业制度。与户籍制度和社会保障制度相关联，农民工在城镇就业同样面临制度性障碍。这主要表现为：

（1）与解决城镇职工就业的力度相比，国家和地方政府解决农民工就业的力度明显偏小；

（2）农民工主要在加工制造、建筑、搬运、家政等“次属劳动力市场”就业，不但就业面窄、报酬低，且与城镇职工相比还不同程度地存在“同工不同酬”问题；

（3）农民工劳动合同签订率低。据国家统计局《2009年度农民工统计监测调查报告》显示，有86.9%的农民工在个体、私营和集体企业就业，有超过六成的农民工没有签订劳动就业合同，农民工维权困难重重；

（4）一些城镇为降低城镇职工失业登记率，通常会抬高农民工的就业门槛，迫使城镇企业优先招聘城镇下岗职工等。

多数农民工参加培训，是希望通过职业培训提高自身素质，从而较好、较快地改变个人和家庭命运。不公平的就业制度，极大地挫伤了农民工培训的积极性。因此，有必要平等地对待农民工，建立城乡统一的劳动就业制度。 总之，从制度结构的分析视角出发，既要重视农民工培训的具体制度创新，更要重视整体制度结构的优化，以制度建设保障农民工培训的有效供给。