关于职业院校非均衡发展政策的有效性反思

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论文摘要：非均衡发展政策的确为我国职业教育的发展做出了重要贡献，然而时至今日这种政策的有效性已经受到了有识之士的质疑。实际上，政策背后隐藏着很深的逻辑偏颇，如非均衡发展理论具有普适性，非公平的发展可以提高教育效益，先进实体可以带动落后实体的发展等，关键是这种非均衡发展政策并不能促使职业院校有效发展，相反它还带来了一系列的问题。基于此，在问题和原因分析的基础上提出了职业院校有效发展的政策设计。

论文关键词：职业院校；非均衡发展；有效性

如何有效地促进院校发展是职业教育政策的核心内容。多年来我国这一政策制定的基本取向是“重点发展”、“强势发展”，它认为这样既能有效提高教育投入的效率，又能以点带面、以强带弱，推动职业院校的整体发展。然而事实是否如此？这种取向会带来哪些弊端？未来我们应选择什么政策取向？这是当前应引起深层思考的问题。

一、我国职业院校非均衡发展政策的内涵及有效性分析

时下，职业教育呈蓬勃发展态势，这一态势是在非均衡的发展框架中实现的。这种发展模式的非公平性毫无疑问，然而其促进院校发展的有效性也需质疑。

（一）非均衡发展政策的内涵 非均衡发展政策是当前职业教育发展的主导策略，无论高职还是中职，发达地区还是欠发达地区，其政策措施无不浸透了这一理念。如示范性院校建设、精品课程建设、重点专业建设。一旦被评为示范性院校、精品课程或重点专业，将获得资金、政策上的强力支持，否则，就将被排除在这一发展框架之外。

任何一种政策理念，都有其适应的特殊对象、社会环境与历史时期。非均衡发展理念在我国经济尚不发达，教育资金极为短缺的年代，的确在一定程度上有效地促进了我国职业教育事业的发展。尽管在这一过程中，该政策同样存在许多弊端，然而它仍然不失为一种无奈的最佳选择。但是，社会、经济发展到今天，这一政策的弊端日益突出，其实际有效性也已备受质疑。

（二）非均衡发展政策的有效性分析

当前职业院校的发展往往过分看重所谓的“重点”，把“重点”视为发展的全部，认为重点发展好了，非重点就顺理成章的解决了。事实不仅不是如此，反而重点发展会瓦解全局发展。例如，在院校整体发展中我们采取的是示范性院校建设，国家花大力气支持示范性院校的建设，不错，少数的示范性院校是建设得很好，但占绝大多数的非示范院校能否赶上这些院校的发展？答案是否定的。而且示范性院校在某种程度上会和弱势院校争夺资源和利益。最终这种盲目突出重点的发展会使全局内部各因素拉开更大的差距。且非均衡发展政策首先面临的问题是公平性。

1．院校层面的非公平。这种发展模式忽略弱势院校（这里弱势院校就是办学条件差的院校，强势院校就是办学条件好的院校）的发展，致使贫困地区职业院校衰退，形成贫者更贫的恶性循环。众所周知，院校的发展和经济大背景有很大的关系，特别是我国由地方负责的职业院校，它的发展更是和地方经济的发展息息相关。一般而言，西部的弱势院校要比东部的弱势院校要多，我们的政策倾向是支持强势院校，忽视弱势院校。这种倾向会慢慢透空弱势院校的发展空间，最终使弱势院校走向“死亡”。

2．教师层面的非正常。众所周知，职业院校教师的非正常流动，是对弱势院校的致命打击。这里的“非正常流动”指的是教师在一段时间内大规模的流动。院校发展的关键是教师，教师因素也是院校评比中的重要因素。由于我们的政策倾向强势的院校，那么教师就会在强势院校需要时非正常地从弱势院校流向强势院校。以示范性高等职业学院建设为例，国家发布示范性学院建设候选名单以后，获候选资格的学院会按照“标准”筹建。这一标准不可避免的会有教师的有关硬性规定，院校为了达到要求，千方百计地找寻优秀教师，给予丰厚的待遇。“被挖老师”多数是弱势院校的骨干教师，使弱势院校雪上加霜。

3．学生待遇的非公正。这种发展模式使得弱势院校的学生发展相对不足，社会竞争力小。由于这种政策倾向性，弱势院校发展受到阻碍，这一过程的最大受害人是弱势院校的学生。学生在弱势职业院校的学习过程中本身就存在不公平性，他们占据的资源包括师资和强势院校的学生相比就已经有差距，此时，政策的倾向没有根据教育公平资源分配中补偿性原则，把过多的资源倾向弱势院校，而是倾向了原本就有优势的强势院校。这样，在同等的学生内部素质条件下，弱势院校的学生发展就会相对不足，从而毕业后社会竞争力弱，造成就业率低、人们对他们评价不高等后果。

以上所列弊端，我们在制定政策时并非不能料到，政策实施过程中也并非看不到这些情况。那么为什么还要制定这种非公平发展的政策呢?笔者认为除了某些政绩评定机制发挥作用以外，还有许多长期潜藏在我们思想深处偏颇的逻辑惯性在作怪。

二、职业院校非均衡发展政策背后的逻辑偏颇

（一）非均衡发展理论可以万能适用

从上世纪末开始，我国利用非均衡发展理论实现了经济、社会翻天覆地的变化，所以非均衡发展理论一时备受青睐。但非均衡发展理论是一种在非常时期不得不采用的非常手段。它是过渡时期的手段，而不能作为一劳永逸的普适性的方法来应用。其他领域已经认识到了其理论的局限性，近些年我国经济分配原则也从“效率优先，兼顾公平”演变为“更加注重社会公平”。经济的发展滞后还可以较快弥补，若是教育发展中失去了公平，是无法弥补的。因为教育的对象学生本身具有发展的顺序性、阶段性以及不可逆性等特点。

学生本身特点决定了非均衡发展理论不能普适性的应用在教育领域。以学生发展的顺序性、阶段性和不可逆性为例，在中等教育阶段，是学生的世界观、人生观形成的关键时期。在非均衡发展理论笼罩下中等职业学校势必会形成差距较大的两种学校，学生在这两种学校里会受到效果迥异的教育。那么一般情况下，在优势院校里的孩子受到的是高质量的教育，相反则是低质量的教育。由于学生发展的一维性特点，学生不可能再回到入学时的状态接受质量较高的教育；也由于学生发展的阶段性，学生在某些时候快速发展某些技能的时段已经过去，永远也不可能回到那个有利状态的时候来发展某一技能了。

教育本身的特点不能让非均衡发展理论在教育领域扎根。教育是公益事业，不同于经济发展，经济发展由于利益的需要，先富会带动后富，是一种利益的共赢。而教育是人人应共享权利，教育的非均衡发展并不可能使先进的院校带动落后的院校。因为他们之间没有共同利益的结合点。

所以，非均衡发展理论是不能普适性的运用到教育领域的，它更不能作为发展职业院校的秘密法宝。相反，我们要客观地看待非均衡发展理论的作用，不能把其当做一条普适性的原则使用。 "

（二）非公平发展可以提高效益

非公平发展是否真的可以提高效益？它提高的是谁的效益？整体效益是否能得到提高？这些问题是特别需要我们思考的。我们一贯的思维是“重点突破”，以个别院校的大发展来说明我们的院校发展了，这是一种模糊人们视线的做法。非公平发展的主要目的就是快速地提高效益，它确实可以提高效益，但提高的只是少数院校的效益。这种发展由于没办法顾及大多数的院校，导致整体效益非但不能提高，反而可能会下降。

非均衡发展和效益之间没有直接的关系，为什么非均衡发展会阻碍效益的提高呢？这里我们有必要讨论教育公平和教育效率，教育效率和教育效益的关系。

教育领域一直存在着教育公平与教育效率的论战。有这么几种观点：“效率优先，兼顾公平”，“公平优先，兼顾效率”和“效率与公平并重”。这三种观点各有说辞，但他们是站在收入分配领域里来谈的，不能简单的照搬到教育领域。在教育领域中，北师大的褚宏启教授认为：教育公平和教育效率的关系实质上就是“教育资源配置的平等原则、差异原则和补偿原则”与“教育对于个人发展与国家发展的贡献率”之间的关系。它们之间不存在对立，相反有内在的联系。更高的教育效率(全体学生的全面发展、充分发展,即“两全”目标)已内含“面向全体学生”的公平要求。更为重要的是,更多的教育公平会带来更高的教育效率。也就是说，教育公平和教育效率是一致的，世界银行的研究也说明了这一点。20世纪80年代初，世界银行曾对44个处于不同经济发展阶段国家各级教育的社会收益率进行计算，结果表明,教育公平可以促进和提高教育效率。最后，教育公平和教育效益通过教育效率这个纽带联系起来，只有在公平的前提下才能带来较大的教育效益。职业院校的非均衡发展势必会损害多数的弱势职业院校的发展，少数院校也无法支撑整个国家经济的发展。

（三）先进实体可以带动落后实体

我们在制定非公平的发展模式的初衷里有这么一条：先进的实体可以带动落后的实体，先发展可以带动后发展，最终实现共同发展。即，示范性院校可以带动非示范性院校的发展，重点专业可以带动非重点专业的建设，精品课程可以给一般课程起示范作用。实际情况和这种理论假设相符吗？答案恰恰相反。以示范性院校建设为例。

在强大的政策和资金支持下，强势院校蜕变成示范性院校以后，那些非示范院校很难赶上或者说根本不可能赶上示范性院校的发展。原因之一是他们先前基础的差距。以高职为例，能够入选国家示范性高职建设的都是“具备较好的师资、设备、经费等条件，教学质量好，就业率高，有较高的社会认可度”的院校，这一点，那些非示范院校是无法与之相比的。原因之二是示范性院校获得的大量资金注入和政策倾斜，他们获得了发展的先机。这一点，非示范院校更是鞭长莫及的。

站在示范性院校立场来看，示范性院校根本不愿意带动非示范院校的发展。因为这些院校是兄弟院校，兄弟院校就存在着生源、教师、资金等的竞争。示范院校不可能不顾自己的发展把有限的资源拱手相让。在某种程度上，示范性院校发展强大还会剥夺非示范院校的发展空间。因为他们会和非示范院校争夺为数不多的生源、教师、资金等等。

除了上述逻辑偏颇之外，政策制定还存在着教育投入的随意性，教育投入无法律依据，使本来不多的教育财政经费随意投入。造成这种情形的根本原因是教育发展是规划发展，而非内在发展；是机械发展，而非有机发展，和谐发展。

三、职业院校有效发展的政策设计

这里强调发展绝不是为了公平而无视效率与效益的平庸发展，平庸发展最终导致共同不发展。我们所强调的发展是内在的主动发展、外部的共同发展，最主要的是有效发展。那么针对目前的情况，应采取何种发展的政策取向？如何促使职业院校有效发展？笔者从职业院校现实发展中存在的问题入手，从职业院校发展动力、发展资源和发展机制方面提出有效发展的原则。

（一）发展动力：由外部被动发展走向内部主动发展

前面提到职业院校的发展主要采取重点突破、非公平的发展，导致这一发展模式的主要动力是来自外部的。职业教育有两种发展模式，即基于人为设计而发展的设计模式和基于自身生命力而发展的内生模式。笔者认为职业院校同样是有这两种发展模式，现在我们正在实行的就是设计模式，职业院校在政府强有力的设计下被动的发展，这种发展模式的主要弊端就是从外到内的发展顺序。它首先满足的是设计者的意志。

我们的职业院校要想得到可持续的发展，真正发挥社会功能，必须把发展模式从设计模式转到内生模式上来。内生模式强调事物的发展是自然地、内在地生长和消亡于这个世界的，人在其中起的作用只是调整而已。基于此，我们在设计政策时应该做的只是创设发展平台，变当前院校发展由争夺项目的发展转变为院校主动寻求自己的发展空间和前景的发展。让职业院校自由的竞争，自然的、内在的、主动的发展。

我们要彻底打破院校发展是为了发展而发展的现状，让院校从项目争夺战中解脱出来，真正能够立足于自己的发展实际来发展自己。也就是说，院校发展要一改争夺项目的发展现状，认为只有项目才能促进发展。没有项目的支持院校自身是举步维艰的。这是一种错误思想，正是这种思想才使院校发展受到阻碍，导致长期以来的外部助推式的发展。

院校内部的主动发展是什么样的发展呢？概括地说，就是院校的发展是立足自身实际，办出自己的特色，发展着眼于为了人的发展，不是为了发展的发展。核心内容应是课程建设和专业建设，不是硬件建设。

（二）发展资源：从重点过度投入走向均衡适度投入

发展资源指的是资金、场地、教师、设施设备等等。它是职业院校有效发展的前提条件。任何院校的发展，资源都是其保证。如今职业院校在非公平的状态下发展，主要指的就是发展资源分配的不公平。职业院校发展没有发展资源肯定是不行，但资源投入主体在院校发展中应投多少才算适宜？怎样才能实现资源利用的最大化？最终使得职业院校公平有效地发展。

前面提到如今的职业院校发展是重点突破式的发展，把众多的资源尽可能的注入到少数的院校里面。这种做法的出发点认为这样做会提高资源的有效性，可以引起一系列的带动效应，其实不然，前面已有提到。我们要改变这一现状。资源投入主体投入的资金是为院校提供发展的先决条件的，它不是院校发展的内部动力，更不应该是主要动力。笔者认为为院校投入的资源底线是院校能够启动发展，院校有了发展的可能性就算适宜。

如今职业院校已经形成了强弱差别很大的发展格局，面对大量的弱势院校我们应该怎么做呢？是根据公平分配资源的补偿性原则把资金注入这类院校，使院校之间保持同样的水平？还是干脆让它们彻底“死掉”？前者的做法是平庸发展，后者的做法是非均衡发展，最终也不是有效发展。一个院校内部也存在着某种不合理的资源分配格局。我们的做法是以某种方式和原则整合一部分院校内的、院校间的资源，使院校的资源得到合理优化的组合。这样做既避免了容易导致平庸发展的难题，也避免了由非公平发展带来的弊端，从政府和院校角度设计资源的整合投入。

实施院校合并整合计划，优化校际资源配置。以行政区域为条件整合院校，在一个行政区域内，把资源占有优劣多寡的院校整合成若干所资源占有相当、各具特色的院校。如，上海市的中等职业院校就是按区划成若干所院校。这些院校在新的发展竞争中是均势的，它们可以根据自己的需要，内在的、自主的发展。

实施院校内部整合计划，提高院校整体竞争力。我们的职业院校在办学过程中，由于采取的多数是设计模式的发展，所以专业开设难免存在着不合理性，有许多是现实需求不足的专业，也有许多是没有能力开设的专业，但我们的院校依旧开设这些专业。对此，我们就要调整院校内部的资源分配，停开一些过时的、没有条件开的专业，组合校内的教师和设备开一些有条件开设的专业。实现院校内部的资源整合，达到优化配置。这种方法既适合强势院校也适合弱势院校，它在某种程度上可以起到推动院校共同发展的作用。

（三）发展机制：从终结性评估走向形成性评估

从非公平性发展到公平有效的发展，评估是顺利进行的重要手段之一。因为院校公平发展并不是平均发展，各个院校发展是有差异的。政府在制定激励性政策时需要评估来解决给谁激励的问题。这种评估就应该是形成性的。

在国家示范性高等职业院校建设评估过程中，也应从终结性评估走向形成性评估。现在的做法是“地方部门推荐、专家评审立项、年度绩效考核、分期安排经费的方式，按照预审申报、评审立项、验收挂牌的操作程序”,这种评估方案重视的只是少数进入候选名单的职校，忽略了大多数的职校，可以看作是广义上的终结性评估。这种做法的直接后果是大多数的职校只是看着少数职校大发展，自己却置身发展之外。这些院校此时已没有了发展的欲望，因为他们已经清楚的知道，即便他们发展得再好，也进入不了国家示范性职校行列了。所以我们要改变这种评估方式，从终结性评估走向形成性评估，不设候选院校，所有的院校都参与建设，使他们心里都有一种发展的冲动和欲望。变非公平发展为公平发展、消极发展为积极主动发展有效发展。

总之，职业院校发展的非公平政策不能给职业院校发展带来契机，相反它会带来一系列的问题。只有深入剖析其存在的逻辑偏颇才能真正在后续的政策制定中采取补救措施，使得职业院校真正步入有效发展的快车道，使得我们所认为的职业教育发展的“春天”走的更长更远些。