区域型职业教育集团:析特征、制约因素与发展策略

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论文摘要：区域型职业教育集团多由地方政府发起成立，以促进区域经济发展、提升区域职业教育能力为目标。它具有服务的区域性、管理的有效性、距离的接近性等特征，然而区域型职业教育集团发展受到诸多因素的制约，主要有外部政策框架的桎梏性、职业院校专业实力的不均衡性、区域产业经济的差异性。区域型职业教育集团可通过完善顶层设计、调整管理手段、理顺主体关系、搭建二级平台等措施来促进集团的可持续发展。

论文关键词：区域型职业教育集团；特征；制约因素；策略

区域型职业教育集团一般是指在某一行政区域内政府、职业院校和行业、企业以发展职业教育为主要目的而组织起来的合作共同体，它是职业教育管理体制、运行机制和人才培养模式的一种创新形式。从世界范围来看，职业教育的集团化办学主要是由政府主导，区域型职业教育集团的成立与运行更离不开地方政府的支持与引导。我国不同地区的经济发展很不平衡，区域职业院校从自身发展的内在规律和要求出发，主动对接区域产业发展，积极争取政府政策支持并主动与行业、企业深度合作，共享职业教育资源是其应尽之义和迫切任务，而区域型职业教育集团的成立也正是适应这种要求的客观选择。

一、区域型职业教育集团的特征及优势

（一）服务的区域性

与行业型职业教育集团相比，区域型职业教育集团服务区域经济发展的特征更加明显。由于行业类职业院校与行业之间有着天然的联系，其专业设置和行业部门之间也比较吻合，因此，行业型职业教育集团在服务行业发展、为行业培养输送技能型人才方面有着得天独厚的优势。然而，在我国的大多数城市和地区，行业经济的特征并不明显，区域经济呈现为多种产业有机结合、并行发展的结构特征，区域经济根据区域地理、人文等外部环境不断调整产业结构，区域经济总是处在一个变化发展的过程中。区域职业教育的生命力是在与区域产业不断适应的过程中形成的，区域职业教育在处理、应对、适应区域经济发展的过程中表现出了较高的水平：区域职业院校的专业设置多以区域经济需求为导向，专业设置广而全，专业调整速度快。然而区域职业院校在服务区域经济发展过程中也存在着一定的局限：人才培养层次的单一难以满足企业对不同技术水平人才的需求、专业设置的重复造成区域内生源的恶性竞争、实训场所与设备的重复购置带来资源的浪费，这些问题都制约着职业院校与区域经济的协调发展。为此，通过区域政府部门的推动，组建职教集团，将构成职业教育的有关要素纳入统一的体系，形成产业、技术、招生、人才培养、就业协调发展的统一体，能够有力促进区域内职业教育资源的整合、完善区域职业教育体系、优化人才培养结构，提高职业教育服务区域经济发展的能力。

（二）管理的有效性

职业教育集团是由众多成员单位为了共同利益而以契约形式组建起来的松散型非法人组织，各成员单位的产权、所有制、人事隶属关系不变，成员间也并不存在隶属关系、上下级关系，也不存在直接的利益关系。这种松散型的关系阻碍了集团成员间在人、财、物等资源上的相互融合和相互利益，资源难以集中调配，更难以整合。传统上，我国行业类职业院校由行业举办并受行业领导和管理，然而，改革开放之后我国经济体制与教育体制的改革使得许多行业类职业院校被从行业部门剥离出来，行业类职业院校与行业管理部门之间的隶属关系大多已名存实亡，行业主管部门难以在行业型职业教育集团中发挥其领导核心作用，行业主管部门指导集团发展的相关政策也缺少有效性，这造成许多行业型职教集团在运行过程中举步维艰。

与行业型职业教育集团核心领导力量薄弱的状况相比，区域型职业教育集团则可以形成一个强有力的领导核心，实现集团的高效管理。由于我国政府是“全能主义”政府，政府掌握着大量社会经济发展的资源，由一个强势政府部门领导，可以利用政党组织在最短的时间内集合一切力量办成大事，迅速地达成目标。例如，嘉兴市嘉禾职业教育集团就是由主管经济和教育的副市长牵头，发改委、财政局、教育局以及产业主管部门主要领导参与组成集团指导委员会，定期为集团的建设和发展提供产业指导与政策支持。地方政府中经济、产业主管部门的参与有效地调动了区域内行业、企业的参与集团化办学的积极性。这种以政府部门为核心、多方联动的组织架构既保证了集团决策的科学性，更主要的是能够及时并有效地克服集团成员在合作过程出现的障碍，为集团的运行铺平道路。

（三）距离的接近性

行业类职业院校和相关企业之间大都跨越了不同的区域，造成校企合作上的不便。而区域型职业教育集团内部的成员之间在空间距离和心理距离上都更为接近。区域职业院校和区域内企业处于同一区位之内，它们之间的空间距离十分接近，许多区域职业院校为了提高办学效率，更好地为产业服务，把校址建立在产业区或工业区附近，这样形成的地理纽带对职业院校开展工学结合的办学十分有利：学校聘请的企业兼职教师可以方便地到学校授课，学校的学生也可以就近在当地的企业进行顶岗实习，校企共建的实训基地能够为校企双方提供更为便利的服务，等等。同时，由于相同的区域文化的存在，区域型职业教育集团内部成员之间大都互相信任，职业院校与区域内企业之间也有着较为牢固的感情联系，这使得双方之间的合作更为顺畅。

二、区域型职教集团发展的制约因素及原因分析

（一）外部政策框架的桎梏性

目前，我国的职业教育在管理体制上是多头管理，且从上而下进行职责垂直对应的管理。在区域内职业院校的管理中，地市举办的高等职业院校在业务上受到省级教育主管部门指导，中等职业学校多以市县教育部门管理为主，而技工学校则多以市县人力资源和社会保障部门管理为主，教育行政上的分条管理会经常出现政出多门、职责交叉、标准不

一、难以协调等问题。而各个企业、行业协会的管理部门的管理则主要归属区域内的发展与改革委员会、税务部门等经济管理机关。教育行政部门与企业管理部门的分离也使得职业教育与企业之间的合作难以开展。区域型职业教育集团的建立与运行也是处在这样的管理背景之下。

然而，区域型职业教育集团的成立并没有打破现有的管理体制，集团董事会也缺少合法的、明确的行政权力和法律效力，这就造成政府相关部门在集团运作中的统筹、协调、评估、指导等功能难以充分体现。同时，政府的“全能主义”是一把双刃剑，它可以利用行政力量在短时间内将各种资源进行整合，使集团发展出现暂时的兴盛，但是在一个更加开放、更加多元的社会中，这种方式难以长期发挥作用，随着部门领导人的更换及政策法规的变动，随着集团运行过程中问题的显现，行政部门之间难以“跨界”执法，集团的发展也将会陷入停滞不前的境地。"

（二）职业院校专业实力的不均衡性

学校与企业之间的合作是通过专业人才的培养来实现的，如技能型人才的输送、在职员工的专业技能培训以及学历教育进修等，职业教育集团内部成员之间的合作最终必然落在专业与其对应企业之间的合作，因此，专业办学实力的强弱在一定程度上决定了职业教育集团办学的成效。行业类职业院校开设的专业之间关联性较强，专业方向较多，专业师资力量雄厚，专业办学条件优越，因此行业型职业教育集团在服务某一产业经济发展上有着独特的优势。而区域类职业院校多是综合性职业院校，专业设置广泛，但是专业方向较少，专业办学力量分散，专业办学实力参差不齐，难以有效满足行业企业多种岗位的人才需求。同时，由于职业院校专业设置的复杂性，也使得区域型职业教育集团的管理呈现出多层次性，这也对区域型职业教育集团的办学目标的实现造成一定的影响。

（三）区域产业经济的差异性

区域型职业教育集团以服务区域经济发展为主要办学目标，然而，区域经济的发展状况也制约着区域型职业教育集团的发展。区域型职业教育集团在选择企业合作伙伴的过程必须考虑到企业规模及其行业地位，职业院校与中小企业的合作虽然能够解决学生顶岗实习或就业等问题，但是由于中小企业自身发展并不完善，其技术水平、管理能力都还处于企业发展的初级阶段，职业院校学生到中小企业的顶岗实习很可能变相成为企业的廉价劳动力，对学生职业生涯发展并无太大益处，职业院校也难以从中小企业获得更为有力的支持。因此，区域型职业教育集团必须要将区域内的行业龙头企业纳入集团，使龙头企业在校企合作中发挥起示范带头作用，通过学习龙头企业高水平的技术应用及管理策略，可以将校企合作水平进一步推向深入。然而，由于我国幅员辽阔，区域经济发展十分不平衡，中西部地区经济发展水平和东南沿海城市相差较大，不同区域内企业生产的性质、企业规模的大小、龙头企业的数量、行业协会力量的强弱也都有很大差异，这些因素的不同使区域型职业教育集团的发展呈现出不同的发展形态。

三、区域型集团化的发展策略与途径

（一）完善顶层设计

区域型职业教育集团如要真正实现“集团”的目标就需打破现有政策制度的束缚，创新职业教育管理模式。政府部门是区域型职业教育集团的推动者，也应是集团目标的提出者、目标的管理者和监督者。在我国目前的行政框架之下，为保证行政力量的长期性和有效性，需要成立实体性的区域型职业教育集团领导机关，由政府机关主要领导亲自参与职业教育集团建设并担任集团董事，整合区域政府中产业主管部门、经济主管部门、教育主管部门负责人成为集团领导成员，打破职业教育多头管理的现状，实现不同行政资源的整合，同时吸纳企业领导、行业协会领导、职业院校领导成为委员。该委员会具有较强的行政权力，并具有一定的经济支配权，统一调配区域内职业教育资源，出台区域职业教育发展意见和政策，合理规划并统筹协调区域职业教育发展，促进区域型职业教育集团从松散型集团向紧密型集团转变，从而实现区域职业教育的一体化发展。

（二）调整管理手段

（三）理顺主体关系

目前的区域型职业教育集团是一种由多法人组成的非营利性非法人组织，由于集团法人身份的缺失，集团的一切操作规范的法律有效性都需要通过某个成员单位的法人地位来实现，在参与各种社会活动中也难以界定职教集团所承担的责任，导致运作的随意性。因此，有必要明确区域型职教集团的法人地位，理顺集团主体间的关系。首先，整合集团内部资源，组织职业院校、培训机构有计划、有组织、有分工为本地区的产业行业服务，实现职教集团与行业的全面合作，为行业提供与生产链相对应的人才链的培养以及行业内员工的全方位培训与学历进修，使集团内成员原有的无利益关系、无领导与被领导的关系转变为服务和被服务关系。[7]其次，集团委员会应通过立法或完善相关制度的手段，明确区域型职业教育集团办学的目的、组成、行政，明确牵头单位、成员学校、成员企业、行业协会、有关研究机构等不同利益相关者在集团运行中的权利和义务，理顺多主体间的关系，确保各成员单位严格履行自己的职责。其次，集团委员会在集团运作中应充分发挥指导和监控作用，明确集团运作程序，科学制定集团年度工作目标、科学分配集团项目任务，制定科学的职教集团运行质量评价指标和评估方案，及时检查监督项目完成质量，并将考核结果作为集团奖励或提供专项经费的重要依据。

（四）搭建二级平台

区域型职教集团聚集的是某一区域之内的中高职院校、行业企业、科研院所，这些机构性质各异，各个学校与企业单位之间难以建立一一对应关系，学校与企业之间的合作关系不够明确，合作事项难以寻找。因此，在集团董事会领导下，由政府产业主管部门、行业协会、职业院校相关专业教研室、企业人力资源部门等共同组建产学合作分会就显得十分必要。[8]首先，职业院校是由不同的专业以及专业相近的二级学院组成的，这些专业和产业之间存在着对应关系，产学合作分会的成立实现了学校与骨干企业或中小企业联合体之间的紧密对接，提高了合作的效率。其次，中高职院校之间也存在着相互对应的专业，其相同或相近专业之间建立办学共同体，有利于专业教学标准和课程标准的统一以及中高职贯通的试行，增强专业办学实力。产学合作分会的成立不仅可以降低单个学校与单个企业单独签约所需要的交易成本，增强校企合作的可靠性，而且可以更有针对性地为企业培养人才，满足企业对不同层次人才的需求。产学合作分会是将区域型职业教育集团内部合作落到实处的核心机构，因此，它应成为区域型职业教育集团组织建设的重点和关键。